Dictamen n° 050 de 14 de Febrero de 2006, de Instituto Nacional de Aprendizaje

EmisorInstituto Nacional de Aprendizaje

C-050-2006

14 de febrero de 2006

Master

Wilfrido Blanco Mora

Presidente Ejecutivo

Instituto Nacional de Aprendizaje

S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero al atento oficio N° PE-036-2006 de 24 de enero último, mediante el cual el entonces Presidente Ejecutivo de esa Institución plantea el problema que se presenta al INA respecto de las directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria. Ante lo que califica de reiterado incumplimiento por parte de dicho órgano de las sentencias de la Sala Constitucional, requiere conocer si esa situación configura un “fraude a la Ley” en los términos en que dispone el artículo 5 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública.

Transcribe Ud. el criterio de la Asesoría Legal del INA, según el cual los decretos ejecutivos “emitidos” por la Autoridad Presupuestaria, en principio vinculantes para el INA, incumplen lo dispuesto en las sentencias de la Sala Constitucional, en el sentido de que las directrices deben respetar la independencia administrativa del INA. Ha señalado la Sala que los ingresos que el INA perciba para sus fines legalmente establecidos no pueden ser afectados por disposiciones del Poder Ejecutivo ni objeto de lineamientos individuales ni directrices que concreten una orden. Estos fondos deben ser girados íntegramente al fin para el cual fueron previstos. A pesar de que contra los decretos se interponga Acción de Inconstitucionalidad, el INA tiene que respetarlos, aplicándolos hasta tanto no sean declarados inconstitucionales por la Sala Constitucional, lo que implica un claro amarre de las políticas institucionales en materia de presupuesto y administración financiera. Considera la Asesoría que el Poder Ejecutivo está actuando de manera consciente en contra de normativa y jurisprudencia constitucional de un rango mayor que los decretos cuestionados. Actuación administrativa que podría configurar el fraude de ley establecido en el artículo 5 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública. Los decretos surgen al amparo de una norma de rango inferior la cual pretende ir contra los fines y objetivos de una norma de rango constitucional y del propio fin público consagrado por la voluntad expresa del legislador en la Ley Orgánica del INA, a fin de destinar puntualmente los fondos que percibe la Institución como aporte patronal al desarrollo de la capacitación y formación profesional en Costa Rica. Estima que el artículo 5 da pie a una desaplicación de esa normativa cuando se actúa en fraude de ley, a fin de cumplir los fines de la normativa que se pretende eludir con su aplicación. Añade que el artículo 21, inciso a) de la Ley N° 8131 establece que no estarán sujetos a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria los órganos mencionados en el inciso d) del artículo 1, además, de los entes públicos, cuyos ingresos provengan, mediante una legislación especial, del aporte de los sectores productivos a los que representan. En su criterio, el INA en relación con el tributo creado a su favor por la Ley N° 6868 configura el supuesto de excepción. La Autoridad Presupuestaria está invadiendo esferas de competencia en materia presupuestaria que por ley están claramente vedadas y que han sido asignadas a otros entes públicos. Ante la imposibilidad de desaplicar los decretos, la Asesoría recomienda se solicite a la Procuraduría General interpretar el artículo 5, en especial si dicho artículo autoriza desaplicar la norma abiertamente inconstitucional y cuáles serían las consecuencias eventuales para los funcionarios públicos y directores de entes autónomos que opten por desaplicar una norma en esas condiciones.

La Asesoría encuentra que la aplicación del concepto “fraude de ley” es el “remedio” definitivo y eficaz contra la emisión de directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria en ámbitos que afectan al Instituto Nacional de Aprendizaje.

El Instituto Nacional de Aprendizaje está sujeto a las directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria y emitidas por el Poder Ejecutivo. Directrices sujetas a límites que determinan su constitucionalidad y legalidad. El cumplimiento de estos límites es un requisito de regularidad jurídica; por el contrario, su incumplimiento acarrea la declaratoria de inconstitucionalidad y con ello, su nulidad. Nulidad por irregularidad jurídica, no por fraude de ley.

A.-

EL INA ESTÁ SUJETO A LA COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA

De lo expuesto por la Asesoría Jurídica se desprende un cuestionamiento de la competencia de la Autoridad Presupuestaria respecto del INA. En efecto, se afirma que dicha Institución recibe una contribución de sectores productivos a los que representa, por lo que no estaría sujeta a los lineamientos dictados por la Autoridad Presupuestaria.

La competencia de la Autoridad Presupuestaria deriva de la relación del artículo 21 con el 1 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. Este último numeral determina el ámbi to de aplicación de la Ley N° 8131. Conforme tal artículo, además de la administración financiera de la Administración Central, de los otros Poderes y órganos constitucionales, la Ley regula el régimen económico-financiero de la "Administración Descentralizada" (con las excepciones expresamente señaladas) y los entes públicos no estatales, en tanto estos administran o dispongan de recursos de la Hacienda Pública. El artículo 21 sujeta a la competencia de la Autoridad Presupuestaria los organismos de los incisos a), b) y c) del artículo 1 de la ley, lo que implica que los entes descentralizados están sujetos a dicha competencia, salvo disposición legal en contrario.

Lo anterior es importante porque conforme el artículo 1 de la Ley de creación del INA, Ley N° 6868, este es un ente descentralizado. Dispone dicho artículo:

“Artículo 1º.-

El Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) es un ente de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio. Su domicilio legal estará en la capital de la República, donde tendrá su sede principal. Podrá establecer unidades regionales y realizar actividades en todos los lugares del país”.

El INA, ente descentralizado, debe actuar conforme las políticas estatales. A fin de garantizar la unidad del Estado, el ordenamiento dota al Poder Ejecutivo de la potestad de dirección sobre los entes descentralizados, incluidos los que constitucionalmente gozan de la garantía de la autonomía. Es contundente la jurisprudencia constitucional que remarca que la autonomía política no es absoluta y, por el contrario, se ejerce conforme la ley, por lo que la Asamblea Legislativa está autorizada para atribuir al Poder Ejecutivo una potestad de dirección sobre los entes autónomos. La función de dirección es constitucional y legal, aunque su ejercicio debe ser compatible con la autonomía de los entes. Se entiende que la autonomía es un límite a esta potestad en el tanto estemos ante entes autónomos. Caso contrario, se está ante un problema de legalidad. Sobre este tema, la Sala ha indicado:

"... El Poder Ejecutivo –Gobierno-, como organización jurídica y política, es el que se encarga de organizar, dirigir y encauzar a la sociedad en todos sus aspectos político, jurídico, económico y social. La función ejecutiva es una tarea esencial del Gobierno en sus distintos órganos o ministerios, como lo es también la directiva política de fijar los objetivos y metas de la acción coordinada en los demás entes públicos, proponiendo los medios y métodos para conseguir esos objetivos... " Sala Constitucional, resolución N° 3089-98 de 15:00 hrs. del 12 de mayo de 1998.

La potestad de dirección abarca la emisión de directrices en materia presupuestaria, formuladas por la Autoridad Presupuestaria. El término presupuestaria comprende "lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento". Por consiguiente, bien puede la Autoridad Presupuestaria formular lineamientos en relación con la deuda pública, la inversión pública incluida la financiera, la programación y evaluación estratégica, el gasto presupuestario.

El INA constituye un ente descentralizado sujeto a la aplicación de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, según se deriva del artículo 1, inciso c). Por lo que está sujeto a directrices en materia presupuestaria; sujeción que comprende ante todo la materia de gasto incluida la inversión pública y financiera.

Se afirma, empero, que el artículo 21 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Público contiene una excepción que se aplica al INA. El inciso a) de dicho artículo expresa en su última frase:

“No estarán sujetos a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria los órganos mencionados en el inciso d) del artículo 1, además de los entes públicos, cuyos ingresos provengan, mediante una legislación especial, del aporte de los sectores productivos a los que representan”.

Puesto que el INA no es uno de los entes mencionados en el inciso d) del artículo1 de la Ley, se sigue que para la Asesoría Jurídica, el INA es un ente público cuyos ingresos provienen del aporte de los sectores productivos que representa. Lo cual obliga a referirse a la naturaleza del Instituto como ente.

De conformidad con la técnica de organización, los entes públicos descentralizados pueden clasificarse en entes institucionales y entes corporativos. Los entes institucionales son aquellos organizados en función de un fin, que es definido, determinado por el fundador. El gobierno y administración del ente están a cargo de órganos nombrados por el Estado y supeditados a éste, en razón de la tutela administrativa. Ergo, el jerarca del ente no actúa en representación de una asamblea de asociados, sino en cumplimiento de los fines que le han sido asignados.

Este es el caso del INA. Este ente público es creado para que su acción...

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