Dictamen n° 203 de 23 de Julio de 2001, de Instituto de Desarrollo Agrario

EmisorInstituto de Desarrollo Agrario

C-203-2001

San José, 23 de julio del 2001

Señor

José Joaquín Acuña Mesén

Presidente Ejecutivo

INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO

S.D .

Por encargo y con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, doy respuesta a su Oficio PE-954 de fecha 04 de junio del año en curso, mediante el que, consulta a este Despacho acerca de la aplicabilidad del artículo 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil, para la liquidación parcial o total de funcionarios, producto del estudio integral de homologación de puestos realizado en la Institución a su digno cargo.

Sobre el particular, se adjunta fotocopia del Oficio DAJ-459-01 de 24 de mayo del 2001, a través del cual la Dirección de Asuntos Jurídicos sostiene que, con base en el Dictamen de esta Procuraduría General, No. C-143-99 de 13 de julio de 1999 y el Voto Constitucional Número 2815-97 de las 16:48 horas del 21 de mayo de 1997, sí es aplicable la indicada indemnización a los funcionarios descendidos o cesados de sus puestos con ocasión del referido estudio. Lo anterior, pese que el Instituto de Desarrollo Agrario es una institución autónoma con independencia organizativa y administrativa, según Ley Número 6735 de 29 de marzo de 1982, y no encontrarse bajo la tutela del Estatuto de Servicio Civil.

I.-

FONDO DE LA CONSULTA:

Para la respuesta de su consulta, ha sido preciso revisar en primer orden, la normativa que regula las relaciones de servicio entre los funcionarios y el Instituto de Desarrollo Agrario, a fin de visualizar si existe alguna disposición que responda a la interrogante planteada. No obstante, de acuerdo con lo informado por la Dirección de Asuntos Jurídicos, no hay en la actualidad ninguna reglamentación a lo interno de esa Institución que discipline el empleo, más que, las disposiciones del Código de Trabajo.

Por otra parte, es importante traer a colación el carácter jurídico de esa Entidad Estatal, ya que por virtud del artículo 1 de la Ley que lo crea, ( No. 6735 de 29 de marzo de 1982 y sus reformas) resulta ser una "institución autónoma de derecho público", con personalidad jurídica, patrimonio propio e independencia administrativa, cuya actividad ordinaria consiste en el tráfico de tierras dentro de la política que el Estado tiene en materia agraria, el cual comprende la compra, venta, hipoteca, arrendamiento y adquisición de los bienes y servicios necesarios para el desarrollo de la tierra y su explotación rural".

Como se desprende de lo expuesto, el Instituto consultante se integra, por consiguiente, dentro de la Administración Pública, al tenor de los artículos 1 de la Ley General de la Administración Pública y 1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativo; y, como tal, el régimen de empleo allí existente, parte de los numerales 191 y 192 de la Carta Política, donde rigen principios propios y hasta diferentes a los que rigen al régimen de las relaciones privadas de trabajo. Precisamente, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, al resolver la acción de inconstitucionalidad promovida por el entonces Presidente Ejecutivo de esa Institución, Sergio Quirós Maroto, contra la parte segunda del artículo 368 y 521, párrafo segundo del Código de Trabajo, en lo atinente, señaló, que:

"XI. En opinión de la Sala, entonces, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del sector público, como ha quedado claro del debate en la Asamblea Nacional Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administración Pública. Este régimen de empleo público implica necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos. Obviamente, la declaración contenida en esta sentencia abarca la relación de empleo que se da entre la administración (o mejor, administraciones) pública y sus servidores, más, en aquellos sectores en que haya una regulación (racional) que remita a un régimen privado de empleo, la solución debe ser diferente..." Voto Número 1696-92 de las 15:30 horas del 23 de agosto de 1992)

De manera que, no es necesario ahondar en la naturaleza jurídica de las relaciones de servicio en cuestión, cuando a través de ese Voto, se ha escudriñado, detalladamente, los principios y parámetros que la circunscriben. De ahí que, aún cuando la entidad estatal no está cubierta por una ley estatutaria, -como en cambio, si sucede con las instituciones del Poder Central- no le está permitido recurrir a una normativa ajena a la del empleo público en situaciones ayunas de una regulación propia que solucione algún problema como el de su consulta. Así, en la resolución de cita, se enfatiza que:

"VII.-

Por una parte, la Ley que se emitió (Estatuto de Servicio Civil) tiene alcances parciales, ya que la iniciativa tomada por el Poder Ejecutivo al respecto solamente tuvo como propósito regular las relaciones con sus servidores, esto es, dentro de su ámbito competencial. Desde este ángulo de enfoque, se ha dejado por fuera la regulación de las relaciones de servicio entre los entes públicos menores, pues era algo en lo que o no tenía interés el Ejecutivo, o simplemente no era lo que consideraba más urgente. Por otra parte, El Estatuto del Servicio Civil reguló apenas algunos de los aspectos de la relación de los servidores con el Estado como los relativos a derechos, deberes de los servidores, su selección, clasificación, promoción, traslados, disciplina y régimen de despido entre los más importantes, que evidentemente atañen a una de las preocupaciones expresadas en la Asamblea Nacional Constituyente, esto es, la que tiene relación con la idoneidad y la eficiencia del servicio, pero no tocó otros aspectos no menos importantes, como es el que subyace en el planteamiento de esta acción, es decir, la regulación del propio régimen económico de esa relación y el sometimiento de los otros entes administrativos al régimen laboral público. Este vacío, sin embargo, no autoriza utilizar mecanismos previstos para una relación privada, a una relación de empleo público que se debe regir por principios propios y diferentes."

Aunado a lo anteriormente dicho, existe el mandato del artículo 112.1 de la Ley General de la Administración Pública, en el que se puntualiza, (desde el año de 1978) la aplicación del Derecho Administrativo en tratándose de las relaciones de servicio entre la Administración y sus servidores públicos. Al propio tiempo, en esa legislación se encuentra, también, el artículo 104, según el cual, "En ausencia de ley, el jerarca podrá nombrar, disciplinar y remover a todos los servidores del ente, de conformidad con los artículos 191 y 192 de la Constitución Política."

De la inteligencia de todo ese elenco constitucional y legal, se logra extraer con clara precisión, la tendencia no solo a la uniformidad del régimen de empleo público ( de todas formas, es reiterado el criterio de nuestros Tribunales de Justicia al indicar que: "Del principio de que el Estado es en realidad uno sólo, se deriva la conclusión de que en la realización de servicio que lo liga con sus servidores, el Estado es un mismo patrono y que no tiene importancia distinguir en cuál de las diversas dependencias públicas se prestó el servicio al establecer la antigüedad, servida para efectos de salario como servidor activo, o como requisito para acceder a la jubilación", según Voto Constitucional No. 433-90 de las 15:30 horas del día 27 de abril de 1990), si...

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