C-215-2009
4 de agosto, 2009
Señor
Guillermo Quesada Oviedo
Gerente General
Banco Crédito Agrícola de Cartago
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio GG-047-2009, del 25 de mayo último, mediante el cual solicita se “… dictamine la posible nulidad, absoluta, evidente y manifiesta según lo establecido en el Artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública en los casos de los funcionarios bancarios: XXX, XXX, XXX y XXX a quienes el Banco Crédito Agrícola de Cartago les otorgó una remuneración de Dedicación Exclusiva”.
Adjunto a la gestión se nos remitieron los expedientes relacionados con el procedimiento administrativo que se le siguió a cada uno de esos servidores, procedimiento con base en el cual se pretende hacer la declaratoria de nulidad en vía administrativa.
A pesar de que en estos casos no es necesario que se nos remita el criterio que sobre el punto haya emitido la Asesoría Legal (como sí ocurre con las consultas reguladas en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República), se nos envió copia del oficio DJ-340-2009 del 21 de mayo de 2009, emitido por la Asesoría Jurídica del Banco Crédito Agrícola de Cartago (en adelante BCAC), mediante el cual dicha Asesoría emitió su criterio acerca de la existencia o no de nulidades en este asunto.
I. CRITERIO DE LA ASESORÍA JURÍDICA DEL BCAC SOBRE LA EXISTENCIA DE NULIDADES EN EL PRESENTE CASO
En el oficio DJ-340-2009 mencionado, la Asesoría Jurídica del BCAC indica que a inicios del año 2000, los señores XXX, XXX, XXX y XXX, fueron contratados bajo la modalidad de servicios especiales y remunerados con salario único. Sostiene que cuando ese grupo de funcionarios cumplió cinco años de trabajar en la institución, la Dirección de Recursos Humanos transformó los contratos por servicios especiales en contratos laborales interinos, con el problema de que para el año 2006 no estaba establecido aún el salario único, por lo que esos servidores pasaron del sistema de salario único al de salario base más pluses. Señala que para mantener el nivel salarial de esos servidores, alguien − que no se ha podido identificar − tomó la decisión de cancelarles el plus de dedicación exclusiva.
Agrega el oficio de la Asesoría Legal que la Dirección de Recursos Humanos, a finales del mes de julio de 2005, solicitó un criterio formal sobre el tema a esa Asesoría, solicitud que fue atendida mediante el oficio LE-476-2005, el cual sostuvo que si bien no procedía el pago de la dedicación exclusiva, la medida del rebajo salarial transgredía los límites del ius variandi, por lo que se plantearon tres opciones: 1) dar por terminados los contratos de trabajo sin responsabilidad patronal, en virtud de que los servidores ejercían labores profesionales sin contar con los títulos universitarios respectivos; 2) dar por terminados los contratos de trabajo con responsabilidad patronal, por la imposibilidad jurídica de mantenerles el nivel salarial, y; 3) continuar con el nivel de remuneración, alegando conveniencia institucional.
Continúa indicando el oficio DJ-340-2009 mencionado, que la Auditoría Interna, mediante el informe AUD-396-f/2005 detectó que al grupo de servidores al cual se ha venido haciendo referencia, se le estaba pagando dedicación exclusiva sin contar con un contrato firmado, como lo exige la reglamentación, y sin un título académico que sustente ese sobresueldo, situación que generó la apertura de un procedimiento disciplinario contra quienes recibieron indebidamente esa remuneración. Señala que en dicho procedimiento, el Órgano Director determinó que los funcionarios nunca solicitaron formalmente recibir el pago de dedicación exclusiva, por lo que ese reconocimiento se debió “a un error formal de la Dirección de Recursos Humanos y no a un actuar del investigado”, asimismo consideró que no se le podía seguir pagando al servidor la dedicación exclusiva, pero tampoco se le podía rebajar el salario sin justa causa.
Agrega el oficio DJ-340-2009 que la decisión del Órgano Director fue compartida por la Comisión Mixta de Relaciones Laborales del BCAC, en donde participaba la jefatura de Recursos Humanos, la cual a su vez recomendó ubicar a los servidores en la categoría 35, con varios pluses salariales, con lo que aparentemente se lograba una solución. Sostiene que esa recomendación fue acogida por la Gerencia General, órgano que emitió la resolución final del procedimiento administrativo en ese mismo sentido. Indica que esa resolución no satisfizo a los servidores, quienes interpusieron recursos administrativos ante la Gerencia, cuya resolución fue aplazada (y dicho retraso fue consentido por los trabajadores) en espera de que las nuevas políticas de salario único de la institución solucionaran el problema, lo cual finalmente se logró en lo relativo a las remuneraciones futuras. No obstante, la disconformidad de los servidores persistió con respecto a los dineros que ellos consideran que se les adeuda debido a la disminución de sus salarios.
Específicamente, en cuanto a la posible existencia de nulidades en la situación en estudio, la Asesoría Jurídica del Banco señala que “… cuando existió el contrato por servicios especiales, no hubo ningún problema por ser una modalidad permitida expresamente por los artículos 26 y 27 del Código de Trabajo, sí puede decirse que probablemente hubo un vicio en la manera de selección de los funcionarios, pero no se pudo encontrar evidencia documental al respecto. Luego sí hubo un vicio comprobado de nulidad cuando se les remuneró a los trabajadores la dedicación exclusiva, sin haberlo ellos pedido, sin observar las formalidades que señala la reglamentación del Banco, y sin contar con el requisito académico, este vicio fue subsanado y nuevamente se debe recalcar que sus consecuencias son meramente formales, los trabajadores no recibieron más dinero del que les hubiese correspondido si se hubiesen prolongado las condiciones de su remuneración original”. Concluye la Asesoría Legal del Banco en que “… en este caso no concurre ninguna causa para anular actos pasados, ni afectación al ordenamiento jurídico, puesto que no se han realizado pagos de más”.
II. RESPECTO A LA ANULACIÓN, EN VÍA ADMINISTRATIVA, DE UN ACTO DECLARATIVO DE DERECHOS
En principio, la Administración se encuentra inhibida para anular en vía administrativa los actos suyos que hayan declarado algún derecho a favor de los administrados. En ese sentido, la regla general establece que para dejar sin efecto ese tipo de actos, la Administración debe acudir a la vía judicial y solicitar que sea un órgano jurisdiccional el que declare dicha nulidad, mediante el proceso de lesividad regulado en los artículos 10.5, 34 y 39.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo.
La razón para limitar la posibilidad de que la Administración anule por sí misma los actos suyos declarativos de derechos, se fundamenta en motivos de seguridad jurídica: el administrado debe tener certeza de que los actos administrativos que le confieren derechos subjetivos, no van a ser modificados ni dejados sin efecto arbitrariamente por la Administración.
A pesar de lo anterior, existe una excepción al principio que establece que los actos que declaran derechos a favor del administrado son intangibles para la Administración. Esa excepción está contenida en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. De conformidad con esa norma, la Administración puede anular en vía administrativa un acto suyo declarativo de derechos, siempre que aquel presente una nulidad que además de absoluta, sea evidente y manifiesta. En otras palabras, no es cualquier nulidad la que podría ser declarada por medio del trámite descrito, sino sólo aquella que resulte clara, palmaria, notoria, ostensible, etc. (Al respecto, pueden consultarse nuestros dictámenes C-200-83 del 21 de junio de 1983; C-062-88 del 4 de abril de 1988; C-165-93 del 10 de diciembre de 1993; C-012-1999 del 12 de enero de 1999; C-119-2000 del 22 de mayo de 2000; C-183-2004 del 8 de junio de 2004; y C-227-2004 del 20 de julio de 2004, los cuales constan en nuestra base de datos, a la que se puede acceder por medio de la dirección electrónica http://www.pgr.go.cr/Scij/ ).
Para evitar abusos en el ejercicio de la potestad que confiere a la Administración el artículo 173 mencionado, el legislador dispuso que, de previo a la declaratoria de nulidad, debía llevarse a cabo un procedimiento administrativo ordinario (mediante el cual el administrado pudiese ejercer su derecho de defensa) y obtenerse un dictamen de la Procuraduría General de la República−o de la Contraloría en caso de que el asunto versase sobre materias propias de su competencia− en el cual se acredite la naturaleza absoluta, evidente y manifiesta de la nulidad que se pretende declarar. Ese dictamen debe solicitarse luego de que se haya tramitado el procedimiento administrativo por parte del órgano director, y antes del dictado del acto final por parte del órgano decisor.
Otro de los mecanismos utilizado por el legislador para evitar el uso abusivo de la potestad de anulación en vía administrativa de un acto declarativo de derechos, es el...
