Dictamen n° 196 de 13 de Agosto de 2012, de Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo
| Emisor | Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo |
13 de agosto del 2012
C-196-2012
Licenciada
María del Carmen Redondo Solís
Gerente General
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo
Estimada señora:
Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me es grato dar respuesta a su Oficio GG-181-2012, de 04 de mayo del 2012, mediante el cual solicita nuestro criterio técnico jurídico acerca de lo siguiente:
“-Puede el Patrono (Ente Público) establecer procedimiento de registro de firmas, hora y fecha, para el control de personal de la Institución.
-Al existir funcionarios públicos con exoneración de marca por cumplimiento de requisitos determinados en normativa interna como en laudos arbitrales, puede el patrono (Ente Público) controlar el horario de asistencia a labores por sistema de registro de firmas, hora y fecha.
-Puede el Ente Público, en su calidad de patrono, designar al funcionario que presta servicios de seguridad, para que mantenga la función de atender el control de asistencia de los funcionarios beneficiados con la exoneración de tarjeta.”
I.-
CRITERIO LEGAL:
Luego de un amplio análisis sobre el tema en consulta, la Asesoría Legal de esa Institución y mediante el Memorandum No. DL-406-2009, de 20 de agosto del 2009, es del criterio de que si bien existe vasta jurisprudencia de la Sala Constitucional y de la Procuraduría General de la República, en cuanto que no se puede considerar la exoneración de marca de asistencia a las labores como un derecho consolidado, es claro que los beneficios de la exoneración de la marca, otorgados a la luz del Laudo Arbitral de los profesionales del INVU, por tratarse de cosa juzgada material, se consideran derechos adquiridos y por ende una situación jurídica consolidada, por lo que le estaría vedada a la administración la posibilidad de eliminar tal derecho.
Indica que en relación con la instrucción que se ha girado al personal de Seguridad para que anote la hora de ingreso de los funcionarios y a la vez remitan un informe periódico al Proceso de Recursos Humanos, se debe analizar desde dos aristas, a saber: la actividad que realizan los funcionarios de vigilancia, de acuerdo con la especificación de Clase del Manual Descriptivo de Puestos; y desde el punto de vista del reporte diario que deben realizar, al momento de anotar la llegada tardía.
En esos términos, señala la Asesoría Legal que la instrucción dada a los vigilantes para que anoten el ingreso del personal y de acuerdo con lo que establece la especificación de clase para los puestos de Jefe de Seguridad y Vigilancia, Agente de Seguridad y Vigilancia 1 y Agente de Seguridad y Vigilancia 2, contenida en el Manual Descriptivo de Puestos -vigente en la Institución- no es compatible con las funciones por las que fueron contratados, máxime cuando se trata de un grupo de servidores que tienen como función la seguridad y la vigilancia de los bienes, propiedad de la Institución.
Finalmente concluye, que de conformidad con el ordenamiento jurídico, jurisprudencia y doctrina, en cuanto al procedimiento empleado por la Gerencia General que ordena a Servicios Generales - por medio del personal de Seguridad- a fin de controlar el ingreso de la hora fijada a los funcionarios que resultaron beneficiados por la exoneración de marca, a la luz del Laudo Arbitral de los profesionales del INVU, tal situación no puede desencadenar en una costumbre administrativa.
II.-
CASO CONCRETO:
Previo a evacuar las interrogantes formuladas en su Oficio, es pertinente advertir que de conformidad con los artículos 1, 2 y 3, inciso b) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) esta Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico de la Administración Pública, y como tal, solamente está autorizada para evacuar consultas a los diferentes repartos administrativos en aspectos jurídicos de carácter general y abstracto. Razón por la cual y siendo que evidentemente las dudas se contraen en un asunto en particular, se procederá a dar un criterio técnico jurídico general, de manera que le pueda ser útil al momento de resolver la situación que en apariencia desde hace tiempo le inquieta al Instituto a su cargo.
III.-
ANÁLISIS DE LA CONSULTA PLANTEADA:
El Estado como patrono, se encuentra investido naturalmente de poderes y potestades con el fin de organizar y administrar en general su actividad competencial. Así, puede derivarse de los incisos 8 y 18 del artículo 140 de la Constitución Política y su doctrina, a tenor de los cuales, la Administración Pública ostenta la potestad de dirigir, organizar, y fiscalizar el buen funcionamiento de los servicios públicos bajo su responsabilidad; y de esa manera, lograr el mejor cumplimiento del fin público encomendado. Dentro de ese ámbito potestativo, se encuentra la de dictar reglamentos, no solo aquellos que desarrollan la ley, sino en lo que refiere a las relaciones de servicio y su organización, así como girar instrucciones e imponer directrices en procura de la eficiencia y efectividad de los servicios públicos bajo los principios establecidos en el artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública, según el cual, “La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios , usuarios o beneficiarios.” En similar sentido, y en lo que interesa, la Sala Constitucional ha señalado:
“Corresponde al Poder Ejecutivo la función de administrar y ello conlleva la de organizar la administración pública y sus relaciones de servicio (artículo 140 inciso 8) y 18)) de la Constitución Política). Dentro del ejercicio de sus competencias el Ejecutivo puede dictar reglamentos de organización y de servicio, los que, por su naturaleza, están relacionados con la organización y estructura de los diversos oficios; todo ello con el fin de lograr el mejor cumplimiento del fin público asignado. Dentro de las potestades el Poder Ejecutivo se encuentra la de dictar reglamentos, no solo aquellos que desarrollan la ley -inciso 3) del artículo 140 de la Carta Política- , sino también los referentes a las relaciones de servicio y su organización …”
(Véase sentencia No. 6379 de 15:22 horas de 26 de junio del 2002)
Para dar cumplimiento a la gestión pública, el Estado y sus instituciones, cuentan con funcionarios, servidores, colaboradores o agentes públicos, regidos generalmente por el Derecho Administrativo, según los artículos 111.1.2 y 112.1 de la Ley General de la Administración Pública. Por lo que, cabe enfatizar, que quienes prestan los servicios a la Administración Pública a nombre y por cuenta ajena, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, se encuentran ligados o ligadas a ella mediante una relación de servicio contentiva de los tres elementos primordiales que la califican como tal, a saber: a) la prestación personal de su energía física, psíquica o intelectual; b) la subordinación jurídica y fáctica del trabajador o servidor público respecto del patrono Estado, quien es el que determina, dirige y fiscaliza el modo, lugar, y tiempo de realización de las tareas, y c) la remuneración salarial prefijada para cada clase y categoría de puesto. Conformación, que en nuestro ordenamiento jurídico adquiere connotaciones especiales en tratándose del quehacer estatal, pues los funcionarios públicos están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella, según claramente lo dispone el artículo 11 de la Constitución Política. Por consiguiente, los deberes, obligaciones y responsabilidades de cada puesto, se encuentran preestablecidos normativamente, y se cumplen generalmente dentro de los...
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