C-292-2007
24 de agosto de 2007
Licenciado
Ricardo Sancho Chavarría
Presidente Ejecutivo
Instituto Costarricense de
Acueductos y Alcantarillados
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio N° PRE:REF:-2007-0658 de 31 de julio último, por medio del cual plantea una serie de interrogantes respecto del endeudamiento de ese Instituto.
En ese sentido, se consulta:
“1. ¿cuál es el marco jurídico aplicable al Instituto de Acueductos y Alcantarillados en materia de endeudamiento a efectos de establecer su política de financiamiento?
2. ¿se encuentra vigente el límite de endeudamiento para A y A, hasta por la suma de dos millones de dólares, establecido en la Ley N° 4489 del 9 de diciembre de 1969?
3 ¿se requiere o no de aprobación legislativa para aquellos créditos sin aval del Poder Ejecutivo que formalice el Instituto por sumas superiores a los dos millones de dólares?”.
Adjunta Ud. el criterio de la Dirección Jurídica del Instituto, oficio N° DJ-DI-2007-2965. En dicho oficio la Asesoría Jurídica sostiene que el límite fijado por la Ley N° 4489 de 5 de diciembre de 1969 tiene como antecedente la crisis financiera que sufrió el Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados en los primeros años de los sesenta, debido a que el Gobierno no giraba puntualmente las subvenciones que debía, las tarifas no cubrían el costo y los usuarios se negaban a pagar las tarifas. Se autorizó recurrir al crédito de manera urgente para cumplir la labor ordinaria. El SNAA es autorizado para que consiga el crédito que requería para el cumplimiento de sus obligaciones, sin que se indique con que entidad se contrataría el crédito ni las condiciones, lo que se explica por la urgencia existente. La Ley 5880 interpreta auténticamente la Ley4489, a efecto de establecer que el monto de $ 2.000.000 corresponde a un fondo rotatorio. A y A deviene autorizada a suscribir una línea de crédito por el monto de hasta dos millones de dólares, suma que pasa a formar parte de sus ingresos ordinarios y sirve para atender la crisis. El límite establecido se refiere a un fondo rotatorio, sin que comprenda otros tipos de endeudamiento. Por lo que cuando requirió endeudamiento para otros efectos con organismos internacionales, A y A debió ajustarse al trámite legislativo. En cuanto al marco regulatorio del endeudamiento señala la Asesoría que la aprobación legislativa de los convenios de crédito es exigida cuando se trate de créditos del Poder Ejecutivo o bien, créditos que cuenten con el aval del Estado. Por lo que si el aval no es necesario, el empréstito no se somete a aprobación de la Asamblea Legislativa. Considerala Asesoría que el artículo 10 de la Ley de Planificación Nacional fue tácitamente reformado por el artículo 7 de la Ley N° 7010 de 15 de octubre de 1985. En su criterio, el límite de crédito de todo el sector público no financiero lo fija la Autoridad Presupuestaria, al ser vinculante su criterio en cuanto a la procedencia de un endeudamiento, incluyendo el límite para cada institución. El marco regulatorio se completa por lo dispuesto en la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. Por lo que estima que el límite en la actualidad no serían los $2.000.000, sino el límite de endeudamiento que establezca la Autoridad Presupuestaria. Agrega que las leyes 4489 y 5880 no forman parte de la Ley Constitutiva de A y A, son normas aisladas que regulan situaciones concretas y apremiantes. Estima que no hay antinomia entre esas normas y la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos. Añade que mantener un monto fijo, sin actualizar para efectos del endeudamiento genera distorsiones en la eficacia y eficiencia requeridas para la prestación el servicio público esencial, con lo que se violentan principios constitucionales relevantes relacionados con derechos fundamentales, porque una interpretación restrictiva y apegada al monto de la Ley 4489 haría nugatoria hasta la posibilidad de realizar operaciones de refinanciamiento y conversión de los pasivos actuales del Instituto. Concluye que el marco regulatorio que rige en materia de endeudamiento para el sector público, incluyendo A y A, es el definido por la Ley de Administración Financiera de la República, con participación del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, la Autoridad Presupuestaria y el Banco Central. Marco que resulta incompatible con la normativa existente en materia de endeudamiento para A y A. El límite de endeudamiento establecido en la Ley N° 4489 de 5 de diciembre de 1969 se refiere a casos específicos y especiales, por lo que no constituye la norma de aplicación general para todo tipo de endeudamiento que requiera A y A. Y si tuviera una prevalencia, se referiría a un fondo rotatorio.
A partir de la aprobación de la Ley de Planificación Nacional y Política Económica el país comienza a regular en forma general el endeudamiento del sector público. Conforme lo cual, la suscripción de créditos por parte de los organismos públicos se sujeta a un procedimiento administrativo que resulta de aplicación general, salvo norma especial en contrario. A ese procedimiento, que tiende al control del monto del endeudamiento, puede unirse la aprobación legislativa en los casos constitucionalmente establecidos.
A.-
CREDITO EXTERNO: UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO UNIFORME
Dados los efectos que el endeudamiento produce en las finanzas públicas, el ordenamiento establece mecanismos de control sobre el crédito público, con el objeto de controlarlo y sujetar a los entes concernidos a una política de financiamiento. Estas disposiciones constituyen una respuesta estatal frente al grave problema del endeudamiento público y procuran una reducción del déficit público.
El objeto de un crédito público debe enmarcarse dentro de las políticas públicas y las condiciones financieras deben estar en consonancia con los objetivos de la política económica y monetaria del país. Los controles que se establecen parten de que el endeudamiento de un ente público no solo afecta, positiva o negativamente, sus finanzas sino que repercute en general en las finanzas públicas y en la capacidad de endeudamiento del país en su conjunto. Ergo, las condiciones del crédito no sólo son analizadas respecto de las necesidades de inversión y posibilidades de endeudamiento y de pago de la entidad contratante, sino desde la perspectiva del país y los límites del endeudamiento público, interno o externo. Por consiguiente, es imprescindible tomar en cuenta los efectos que ese endeudamiento puede tener sobre la situación económica del Estado y no sólo respecto de la entidad deudora.
En razón de esos controles y del propio principio de legalidad financiera, la regla para las entidades públicas es la ausencia de libertad para endeudarse. Se requiere que exista una norma que les permita recurrir a ese mecanismo de financiamiento y, de previo a contraer el endeudamiento, deben sujetarse a los controles expresados por las autorizaciones administrativas dispuestas por la leyes. Se trata de las autorizaciones del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica y de la Autoridad Presupuestaria, así como del dictamen favorable del Banco Central de Costa Rica.
En efecto, el artículo 10 de la Ley de Planificación Nacional, N° 5525 de 2 de mayo de 1974, prohíbe a los ministerios, entes autónomos y semiautónomos iniciar trámites "para obtener créditos en el exterior sin la previa aprobación del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica". La participación de MIDEPLAN comprende la aprobación final de los proyectos de inversión que requieran financiamiento externo. El párrafo tercero de dicho artículo señala, además, que el Ministerio participará en toda negociación de crédito para el sector público, con el objeto de que se cumpla con la política de financiamiento externo. Dispone el artículo:
“Artículo 10.-
Ningún ministerio u organismo autónomo o semiautónomo podrá iniciar trámites para obtener créditos en el exterior sin la previa aprobación del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica.
La aprobación final de los proyectos de inversión de los organismos públicos, cuando estos proyectos incluyan total o parcialmente financiamiento externo o requieren aval del Estado para su financiación, será otorgada por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, en cuanto a su prioridad dentro del Plan Nacional de Desarrollo.
Este último trámite de aprobación conjunta se seguirá también en el caso de los proyectos de inversión del sector privado que necesiten el aval o garantía del Estado para su gestión financiera. La prioridad de cada proyecto se establecerá tomando en cuenta, entre otras cosas, los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, todo sin perjuicio de lo que establece el inciso 15 del artículo 121 de la Constitución Política.
Para asegurar el cumplimiento de la política general de financiamiento externo, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica participará en las negociaciones de crédito para el...
