C-437-2006
31 de octubre del 2006
Señor
Marco Vinicio Cordero Quesada
Presidente Ejecutivo
Instituto de Desarrollo Agrario
Estimado señor:
Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al Oficio No. PE-1719-2002 de esa Presidencia Ejecutiva, en el cual nos consulta si es posible la titulación de tierras ubicadas en reservas nacionales por vía de un decreto ejecutivo; no sin antes externarle mis disculpas por el atraso en la emisión de este pronunciamiento, debida al alto volumen de trabajo asignado a esta Procuraduría.
A fin de poder hacer un análisis adecuado de la pregunta que se nos formula, creemos necesario revisar antes los precedentes legales y jurisprudenciales que han existido sobre el tema de los programas de titulación múltiple de tierras por el Instituto de Desarrollo Agrario en las últimas décadas.
I.-
ANTECEDENTES A
LA LEY No. 7599 SOBRE TITULACION DE RESERVAS NACIONALES
La primera referencia legislativa de importancia la encontramos en la Ley de Titulación Múltiple de Tierras, No. 5064 de 22 de agosto de 1972. Esta Ley debe su origen al Programa de Desarrollo Agropecuario 1971-74, financiado por la Agencia Internacional para el Desarrollo (AID), según convenio de préstamo ratificado por el Gobierno de Costa Rica a través de la Ley No. 4686 de 3 de diciembre de 1970. En ese Programa se incluía un capítulo de Tenencia de la Tierra, con un subproyecto de amplia titulación de inmuebles en las reservas nacionales donde existieran mayor densidad de poseedores sin título (al menos un veinte por ciento), que los hubiesen trabajado de modo permanente por un mínimo de tres años; explotación que habría de comprobarse sumariamente.
El programa estaba destinado a otorgar, en un lapso de cuatro años, títulos de propiedad sobre sus tierras (con tope de cabida) a unos veinticinco mil campesinos, agilizando la inscripción registral y exonerándolos de toda clase de timbres, derechos de registro y costas notariales, para facilitarles el acceso inmediato al crédito bancario y de instituciones públicas.
La Ley No. 5064, amén de buscar cumplir estas expectativas, establecía a su vez un beneficio adicional para los titulantes, como lo fue el de establecer restricciones al dominio menores que las vigentes en la Ley de Tierras y Colonización para los programas de parcelación o de colonización. Se contraían a las que afectaban las informaciones posesorias comunes, a la aprobación administrativa de las ventas, arriendos y gravámenes que sucedían en los cinco años posteriores a la inscripción en cabeza del titulante, y al derecho del Instituto de recuperar las fincas cuya enajenación producía concentraciones y subdivisiones excesivas, cubriendo el valor de los terrenos y mejoras.
Luego de diez años de aplicación de esta normativa, la ley de Jurisdicción Agraria, No. 6734 de 29 de marzo de 1982, al centralizar el conocimiento de los asuntos de esta materia, comprensivos los de titulación supletoria (artículo 2 ° , inciso d) en los nuevos Tribunales creados, derogó (artículo 84) la Ley de Titulación Múltiple y la de Informaciones Administrativas (aunque ya esta última se hallaba derogada por la ley No. 6237 de 2 de mayo de 1978, artículo 1 ° ).
Considerándose, en su momento, relevante para el cumplimiento de sus fines y políticas el papel protagónico del Instituto de Desarrollo Agrario en este tipo de titulaciones, así como lo rápido del procedimiento estatuido, en 1984 se “restableció” la vigencia de la Ley de Titulación Múltiple, No. 5064, por una norma atípica (artículo 46 de la Ley de Presupuesto Extraordinario de la República, No. 6795 de 3 de diciembre de 1984), la que fue posteriormente anulada por la Sala, mediante Voto No. 595-92 de 15 horas 20 minutos del 3 de marzo de 1992, ante consulta judicial presentada por el Juzgado Agrario de Limón. En esa oportunidad, la Sala reafirmó la derogatoria de la Ley No. 5064.
Posteriormente, la Ley No. 7305 de 22 de mayo de 1992, que amplió el plazo para la cancelación del 35% adeudado por los productores de la cartera fideicometada de la Ley FODEA, reformó, en su artículo 3 ° , el ordinal 84 de la Ley de la Jurisdicción Agraria, poniendo en vigencia de nuevo, con deficiente técnica legislativa, la Ley No. 5064.
De nuevo la Sala Constitucional, al evacuar otra consulta del mismo Juzgado dicho, declaró inconstitucional el artículo 3 ° de la Ley No. 7305 (Voto No. 786-94 de 15 horas 18 minutos del 8 de febrero de 1994) al estimar que existían vicios en el procedimiento legislativo de aprobación.
Por último, mediante Voto No. 123-I-95 de 14 horas 52 minutos del 22 de febrero de 1995, la Sala aclaró su Voto No. 786-94 en el sentido de que:
"a) Los Decretos Ejecutivos dictados al amparo de la Ley de Titulación Múltiple de Tierras derogada pero puesta en vigencia por la norma anulada en esta acción no quedan cubiertas por la inconstitucionalidad declaradas; b) Los terrenos baldíos traspasados al IDA en virtud de la Ley de Titulación Múltiple de Tierras hoy definitivamente derogada podían y pueden ser adquiridos por terceros en los términos de la Ley de Tierras y Colonización".
II.-
LEY DE TITULACION DE TIERRAS UBICADAS EN RESERVAS NACIONALES
Ante el fracaso de los diferentes intentos legislativos por revivir la derogada Ley No. 5064, se promueve en el seno del Congreso la iniciativa de emitir una nueva Ley que tuviera los mismos alcances normativos de la Ley de Titulación Múltiple de Tierras, y es así como nace a la vida jurídica la Ley de Titulación de Tierras ubicadas en Reservas Nacionales, No. 7599 de 9 de agosto de 1996.
Mediante esta nueva Ley se retoman los programas múltiples de titulación de tierras en zonas del país determinadas por la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, que sean parte de las reservas nacionales y donde exista, por lo menos, una proporción del veinte por ciento de poseedores de fincas no inscritas en el Registro Público, cuyas cabidas no sean superiores a trescientas hectáreas (artículo 1°).
Para desarrollar tales programas, el Instituto debía gestionar ante el Poder Ejecutivo el traspaso de la propiedad de las tierras comprendidas en esas zonas, las que serían objeto de inscripción en el Registro Público a nombre de ese ente descentralizado (artículo 2°).
Posteriormente, y mediante una información “sumarísima” previa ante el IDA, tales tierras podrían ser traspasadas a sus respectivos poseedores, entendiéndose por tales a quienes hayan usado racionalmente la tierra en forma pacífica, permanente, pública e ininterrumpida, y a título de dueño durante un lapso no menor de cinco años (artículo 3°).
Para los programas de titulación, una vez escogida la zona, el IDA procedía a comunicarle al Poder Ejecutivo para que, mediante decreto, procediera a declarar el área sujeta al programa. Igual comunicación haría al finalizar éste en cada zona para que, por la misma vía (decreto), se levantara la afectación al área respectiva (artículo 6°).
Los terrenos titulados por medio de esta Ley quedarían inscritos a favor de los beneficiarios de los programas, sin perjuicios de mejor derecho, quedando convalidado el dominio después de tres años a contar del día de la inscripción del Registro Público, limitándose a ese plazo la prescripción negativa del tercero que pudiera verse afectado; el cual podría acudir dentro de ese plazo ante el mismo Instituto para gestionar la nulidad del título y posterior cancelación del asiento registral (artículo 15).
Además de lo anterior, el artículo 8° de la Ley No. 7599 disponía la posibilidad de titular en reservas forestales, refugios nacionales de vida silvestre y zonas protectoras a todas aquellas personas que, al entrar en vigencia esta ley, tuvieran ya más de diez años de posesión quieta, pública, pacífica, ininterrumpida y a título de dueños. Igualmente, permitía la inscripción de terrenos dentro de las franjas limítrofes con Nicaragua y Panamá (salvo los doscientos metros contiguos a la línea de frontera), así como los de uso agropecuario que administre la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo de la Vertiente Atlántica (JPADEVA), previo traspaso al Instituto de Desarrollo Agrario.
Ante la gravedad de esta última norma, la Procuraduría General de la República presenta una acción de inconstitucionalidad (expediente judicial No. 97-000394-0007-CO) por considerarla contraria al espíritu de los artículos 21, 50, 69, 89, 176 y siguientes de nuestra Constitución Política y de varios instrumentos internacionales (Convención para la protección de la flora, de la fauna y de las bellezas escénicas naturales de los países de América; Convención para la Protección del Patrimonio Cultural y Natural; Convenio Constitutivo de la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo; Convenio sobre la Diversidad Biológica y sus Anexos; Convenio para la conservación de la biodiversidad y protección de áreas silvestres prioritarias en América Central; Convención relativa a los Humedales de importancia internacional, especialmente como hábitat de las aves acuáticas; Convenio Regional para el manejo y conservación de los ecosistemas naturales forestales y el desarrollo de plantaciones forestales; Acuerdo sobre Áreas Protegidas Fronterizas; y el Principio 15 de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo); así como por violación al principio constitucional de razonabilidad y proporcionalidad de las normas.
Esta acción fue declarada con lugar por la Sala Constitucional mediante Voto No. 02988-99 de las once horas con cincuenta y siete minutos del veintitrés de abril de mil novecientos noventa y nueve, procediéndose a anular el citado artículo 8° de la Ley No. 7599 por lesionar los artículos 7, 50 y 89 constitucionales. Entre otras cosas, en esa ocasión, señaló la Sala Constitucional:
“En el caso bajo examen, la norma impugnada pretende titular unas zonas que han sido...
