Dictamen n° 369 de 18 de Setiembre de 2006, de Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica

EmisorJunta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica

C-369-2006

18 de setiembre de 2006

Señor

Walter Robinson Davis

Presidente Ejecutivo

Junta de Administración Portuaria y

de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica

S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero al atento Oficio P.E. 290-2005 de fecha 12 de octubre del 2005, suscrito por el anterior Presidente Ejecutivo y reasignado a mi persona en junio del año en curso. Lo anterior, en virtud del alto volumen de trabajo del Procurador a quien inicialmente se le había asignado su estudio. En tal sentido, pedimos disculpas por nuestra tardanza.

En el referido oficio, se nos comunica el Acuerdo N°580-05 adoptado en la sesión ordinaria N°37-2005, en la cual se acuerda solicitar el criterio de esta Procuraduría sobre los siguientes aspectos:

1. “¿Cuál es la autoridad competente para verificar si la materia que se transó o concilió resulta conforme con el ordenamiento jurídico?

2. ¿Cuáles son los mecanismos impugnatorios existentes para oponerse a lo negociado, en caso de determinarse que el contenido del acuerdo es contrario a derecho?

3. ¿Cuáles son los alcances de la condición de “cosa juzgada material” que brinda el artículo 9 de la Ley de Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social a este tipo de acuerdos, en la eventualidad de encontrarse que lo conciliado atenta contra el bloque de legalidad?”

Adjunto se nos remite el criterio del Departamento Legal de JAPDEVA, emitido mediante oficio AL-381-2005, en el cual se indica que “en virtud del artículo 9 de la Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social, número 7727 de 9 de diciembre de 1997, el presente acuerdo tiene autoridad y eficacia de cosa juzgada material y es ejecutorio en forma inmediata, de forma tal que ante un incumplimiento, la parte afectada podrá acudir a la vía de ejecución de sentencia. Una vez que verificó lo anterior las partes, conformes firman y se da por finiquitado el acuerdo…Visto lo anterior puedo indicar que la posibilidad de realizar una indemnización está prevista en la Convención Colectiva de la Institución y luego de llegarse a un acuerdo de conciliación JAPDEVA deberá respetar y darle cumplimiento al acuerdo ya mencionado pues el mismo tiene desde el momento de su firma la autoridad y eficacia de cosa juzgada material, quedando su ejecución solo sujeta a lo indicado por la Contraloría General de la República, en específico sobre los presupuestos extraordinarios necesarios para cubrir la obligación contraída

De previo a dar respuesta a su consulta, nos permitiremos aclarar los alcances de este pronunciamiento, toda vez que de los antecedentes que se nos remiten se desprende la existencia de un caso concreto – el Acuerdo Conciliatorio suscrito por JAPDEVA y los representantes de los trabajadores con relación a la indemnización de las horas extras laboradas, cuya legalidad cuestiona la Contraloría General de la República-, caso sobre el cual, al tenor de lo establecido en los artículos 3 inciso b) y 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, nos estaría vedado emitir criterio.

En virtud de lo anterior, las preguntas serán contestadas en forma genérica, sin entrar a analizar si el acuerdo de conciliación que sirve de antecedente tiene o no vicios de legalidad.

I. SOBRE LA RESOLUCION ALTERNA DE CONFLICTOS Y LA CONCILIACION.

La discusión sobre la resolución alterna de conflictos es relativamente reciente, y se ha centrado en plantear la utilización de mecanismos de solución de conflictos distintos a los métodos judiciales de solución de controversias, procurando “devolver” la solución del conflicto a las partes interesadas. De esta manera, se propicia la utilización de mecanismos autocompuestos sobre los heterocompuestos como el proceso judicial, o por lo menos, con fases autocompuestas – como en el caso del proceso arbitral [1] .

La literatura ubica los orígenes del movimiento principalmente en Estados Unidos de América, aunque existen otras experiencias anteriores a la estadounidense [2]. En relación con su origen, el autor Roque Caivano, refiriéndose a aquel país norteamericano, señala:

“A partir del reconocimiento de la insatisfacción por el funcionamiento del sistema judicial y de los altos costos que su utilización representa, comenzó a gestarse un movimiento –cuyos orígenes se remontan a la década del 70- tendiente a estimular la resolución de conflictos por mecanismos diferentes de la sentencia judicial. Este movimiento, identificado por las siglas “ADR” (Alternative Disputes Resolution) ha generado no sólo una mayor utilización de los mecanismos alternativos considerados “tradicionales” (mediación y arbitraje), sino también la creación de numerosos mecanismos híbridos que han surgido de la necesidad de procurar mecanismos más eficientes cuando algunos de los otros no podía proporcionar una solución satisfactoria” [3]

En nuestro país, el fenómeno ha adquirido mayor relevancia a partir del año 1994, impulsado principalmente por la Corte Suprema de Justicia, como una manera de generar mecanismos para descongestionar los tribunales de justicia [4]. Esto a pesar de que ya algunos códigos contemplaban la figura de la conciliación o el arbitraje con anterioridad, como es el caso del Código de Trabajo o del Código Procesal Civil.

La Sala Constitucional ha reconocido como un derecho fundamental el poder acceder a formas alternas de resolución de conflictos, derivando este derecho de los principios y valores pacíficos que informan la Constitución Política, así como del artículo 43 Constitucional que expresamente otorga el derecho de acudir al arbitraje para solucionar las diferencias de orden patrimonial. Al respecto, ha señalado aquel Tribunal:

“De igual forma, los funcionarios públicos beneficiarios del proyecto legislativo y el ente público a cargo del cual se impone ahora una indemnización, tienen el derecho de dirimir la controversia de interés mediante los mecanismos alternos de solución conflictos que tienen fuerte asidero en el valor constitucional fundante e implícito de la paz social.” (Sala Constitucional, resolución número 2003-7981 de las quince horas con once minutos del cinco de agosto del dos mil tres.)

En sentido similar, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha indicado que:

“La Constitución Política otorga a las personas de derecho, sean públicas y/o privadas, la facultad de solucionar sus diferencias a través de procesos no jurisdiccionales, mediante lo que se ha denominado resolución alternativa de conflictos, dentro de los cuales se incluyen la conciliación, la mediación y el arbitraje, como derecho derivado del numeral 43 del texto constitucional.” (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 069-2005, de las once horas diez minutos del nueve de febrero del dos mil cinco)

En nuestro criterio, el derecho a acceder a formas alternas de resolución de conflictos se deriva, no sólo en el Principio de Paz Social, sino del derecho de todos a acceder a una justicia pronta y cumplida, contenida en el artículo 41 Constitucional.

Tal y como lo señala el Tribunal Constitucional, una de las características apuntadas a la resolución alternativa de conflictos es la búsqueda de soluciones no adversariales a los problemas suscitados, a través de la utilización de métodos autocompuestos para su solución. Estos métodos, además, propician el establecimiento de una cultura de paz, a través de la educación de las personas sobre la solución de los problemas por ellos mismos, idea que se desarrolla en los primeros artículos de la Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social, ley 7727. Pero además, estos mecanismos constituyen una forma de acceso a la justicia, que busca agilizar la solución de las controversias suscitadas y mejorar la calidad de aquella, sobre todo desde la perspectiva de los usuarios, que pueden buscar opciones creativas para arreglar sus diferencias. Desde esta perspectiva, la solución de conflictos por métodos alternativos al judicial forma parte del derecho constitucional a tener acceso a una justicia pronta y cumplida, derecho contenido como se indicó en el artículo 41 constitucional.

Dentro de los mecanismos de resolución de conflictos, podemos ubicar la negociación, la conciliación y el arbitraje, entre otros. Para efectos de este estudio, nos referiremos únicamente a la conciliación.

“La conciliación es un proceso en el cual una Tercera Parte … facilita la comunicación entre dos o más partes y con la atribución y capacidad potencial de orientar las discusiones facilitando la obtención de acuerdos diseñados y decididos exclusivamente por los Actores Primarios.” [5]

La conciliación se encuentra regulada en el Capítulo II de la Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social, ley 7727. En Costa Rica se ha manejado indistintamente el concepto de conciliación y mediación, ya que la ley referida las asemeja en cuanto a sus efectos y normas de aplicación. No obstante, en la práctica se ha utilizado el concepto de mediación para referirse, por lo general, a las conciliaciones o mediaciones vecinales que se realizan en centros voluntarios, como las Casas de Justicia, dejándose el concepto de conciliación para los procesos judiciales o las que ocurren en los centros de resolución alterna de conflictos autorizados por el Ministerio de Justicia.

Sobre la utilización de estos procesos en tratándose de órganos estatales, esta Procuraduría General de la República se ha referido en varias oportunidades, señalando a la conciliación como una forma de transacción. Al respecto, se ha indicado:

“VI.-

El instituto de la transacción y/o conciliación judicial, y su regulación en nuestro ordenamiento jurídico.

A diferencia del arbitraje, la transacción es un medio de auto-composición, pues son las mismas...

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