Dictamen n° 006 de 12 de Enero de 1996, de Consejo de Gobierno

EmisorConsejo de Gobierno

C-006-96

12 de enero de 1996

Señor

Harry Muñoz Alpízar

Secretario General del Consejo de Gobierno

S. D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República me permito dar respuesta a su oficio #SGCG-0190-95 de 20 de febrero de 1995, mediante el cual solicita la opinión técnica de este Órgano, respecto del procedimiento a seguir en los casos en que se pretende por parte del Estado, declarar la nulidad absoluta de un acto administrativo, declaratorio de derechos.

I.-

PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

En los términos de la consulta, el Secretario del Consejo de Gobierno solicita nos pronunciemos sobre los siguientes puntos:

"De conformidad con el artículo ciento setenta y tres de la Ley General de la Administración Pública, cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derecho fuere evidente y manifiesta, podrá, tratándose del Estado, declararse por el Consejo de Gobierno previo dictamen de la Procuraduría General de la República.

Pudiendo causarse con tal declaratoria, perjuicio grave al administrado, es necesario garantizar a éste, el tenor del artículo trescientos ocho de la Ley antes citada, el fiel cumplimiento de un procedimiento ordinario administrativo que corresponda a los hechos y fundamento de derecho cuestionados."

Luego, describe el procedimiento que se considera apropiado y concluye expresando lo siguiente:

"Con fundamento en los anteriores hechos, que constituirían hipotéticamente una eventual realidad ante la cual podríamos encontrarnos y con la finalidad de conocer los alcances jurídicos de los mismos y la validez de un procedimiento como el descrito, se consulta atentamente en el sentido dicho, el criterio de la Procuraduría General de la República."

De manera que la Procuraduría, analizará el problema especialmente desde el punto de vista adjetivo, en cuanto al procedimiento adecuado a los fines de la Constitución y la Ley.

II.-

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO:

A) El propósito del procedimiento:

Como lo indica el propio art. 173 de la Ley General de la Administración Pública, el procedimiento administrativo tendría en este caso el propósito de anular un acto administrativo que ha generado derechos en favor del particular, pero que adolece de vicios tan graves que lo hacen absolutamente nulo. Además, esa norma exige que esa nulidad sea palmaria, es decir, que no requiera de elaboraciones doctrinarias para comprobar su existencia, sino que son de tal naturaleza que no suscitan duda alguna.

El texto del art. 173 es éste,

"Artículo 173.-

1. Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y manifiesta, podrá declarase por la Administración en la vía administrativa sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad señalado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República.

Cuando la nulidad verse sobre actos administrativos directamente relacionados con la Hacienda Pública, el dictamen favorable deberá rendirlo la Contraloría General de la República. (este párrafo agregado por el art. 79.e) de la nueva Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, #7428; ver además el art. 28 de esa Ley).

2. Cuando se trate del Estado, la declaración de nulidad deberá hacerla el Consejo de Gobierno. Cuando se trate de otros entes, deberá hacerla el jerarca respectivo.

3. En ambos casos el dictamen deberá pronunciarse expresamente sobre el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad.

4. La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo caducará en cuatro años.

5.-

La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser absoluta, evidente y manifiesta la nulidad, será absolutamente nula, la administración estará obligada además al pago de las costas y daños y perjuicios, todo ello sin mengua de las responsabilidades personales del servidor agente de conformidad con el párrafo 2º del artículo 199.

6.-

La pretensión de lesividad no podrá deducirse por vía de contrademanda."

Los rasgos de esta nulidad evidente y manifiesta fueron descritos con gran claridad en el dictamen Nº C-000-83 de 21 de junio de 1983:

"Por otra parte, en cuanto a esos dos adjetivos, el Diccionario de la Real Academia Española, en relación con las acepciones que nos interesan expresa:

"Evidente (del Lat. evidens, -entis) adj. Cierto, claro, patente, y sin la menor duda".

"Manifiesto, ta. (Del Lat. Manifestus) pp. irreg. De Manifestar. 2 adj. descubierto, patente, claro".++++

En forma acorde con el espíritu del legislador y con el significado de los adjetivos "evidente" y" manifiesta", debe entenderse que la nulidad absoluta, evidente y manifiesta es aquella notoria, exija un proceso dialéctico su comprobación, por saltar a primera vista.

Lo anterior nos induce a pensar que, para efectos de la declaratoria de las nulidades, dentro de nuestro derecho podemos distinguir tres categorías de nulidades, que son: la nulidad relativa, la nulidad absoluta, y la nulidad absoluta evidente y manifiesta.

La última categoría es la nulidad de fácil captación y para hacer la diferencia con las restantes tenemos que decir, que no puede hablarse de nulidad absoluta evidente y manifiesta cuando se halla muy lejos de saltar a la vista de comprobación, comprobación cuya evidencia y facilidad constituyen el supuesto sustancial e indeclinable que sirve de soporte fundamental a lo que, dentro de nuestro derecho, podemos denominar la máxima categoría anulatoria de los actos administrativos..."

."

Este criterio fue reiterado por el Dictamen C-024-94 rendido en estos términos.

"Es así como igual razonamiento se encuentra en el dictamen C--062-88 de 4 de abril de 1988, en el que se manifiesta:

"Esta Oficina, mediante dictamen C-019-87 de 27 de enero de 1987 analizó en forma prolija las y manifiesta, con abundantes citas de doctrina y jurisprudencia españolas.

Y ello, así en consideración al hecho de que dicha figura jurídica fue tomada, de acuerdo con los propios redactores del proyecto respectivo -lo cual también se apunta en el referido dictamen- del derecho español. En definitiva, como consecuencia de lo expuesto en el pronunciamiento de mérito podemos concluir que este tipo de nulidad está referida a la existencia de vicios del acto que sean notorios, claros, de fácil captación, donde no se requiera de mayor esfuerzo y análisis para su comprobación, ya que el vicio es evidente, ostensible, manifiesto y de tal magnitud y consecuencia, que hace que la declaratoria de nulidad absoluta del acto sea consecuencia lógica, necesaria e inmediata, dada la certeza e evidencia palpable de los vicios graves que padece el acto de que se trata. Tales parámetros deben ser tomados en consideración al momento de proceder al estudio de un expediente que sea remitido a este Despacho para los alcances del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, no sólo por constituir jurisprudencia administrativa (doctrina del artículo 2º de la Ley Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982), sino también porque el propio artículo 173 supra citado dispone en su aparte 5 que "la anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de formalidades previstas, o por no ser absoluta, evidente y manifiesta la nulidad, será absolutamente nula, y la Administración estará obligada además al pago de las costas y daños y perjuicios, todo ello sin mengua de las responsabilidades personales del servidor agente de conformidad con el párrafo 2º del artículo 199". Esta posición de la ley guarda armonía y congruencia con el principio que pretende la conservación del acto en caso de duda acerca de la existencia o calificación e importancia del vicio, al que expresamente alude el numeral 168 de la Ley General de la Administración Pública." (Entre otros, ver además pronunciamiento C-200-90 de 5 de diciembre de 1990) (...)."

Esto es lo que tratará de demostrar el Consejo de Gobierno de previo a presentar el caso para ante la Procuraduría o la Contraloría, según sea la materia en cuestión.

Por cierto los límites sustanciales del ámbito de competencia de la Contraloría y de la Procuraduría ciertamente no han sido trazados.

Consideramos que esa será obra de la jurisprudencia.

B) Las etapas del procedimiento:

Del análisis de la jurisprudencia y de la Ley podemos distinguir de cuatro etapas procesales previas cuales son:

a) Los actos preliminares o preparatorios;

b) La realización de un procedimiento administrativo plenario orientado a verificar la veracidad de los hechos que sirven de motivo al acto final (cfr. dictamen C-029-95 de 31 de enero de 1995);

c) El dictamen favorable emitido por la Procuraduría General de la República, que versa sobre la comprobación de ese vicio de nulidad evidente y manifiesta del acto; y

d) La declaratoria de nulidad del acto por el órgano competente.

e) De los efectos de la declaratoria de Nulidad Absoluta, Evidente y Manifiesta del acto declaratorio de derechos.

f) De los plazos para la declaración de oficio de la Nulidad Absoluta.

Veamos cada etapa por separado.

a. PRIMERA ETAPA: LOS ACTOS PREPARATORIOS

Ante los indicios sobre la nulidad de un acto declaratorio de derechos, la Administración tiene la posibilidad de desarrollar ciertos actos preparatorios que ayuden a determinar si hay mérito suficiente para...

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