C-006-2004
09 de enero de 2004
Señor
Lic. Róger Carvajal Bonilla
Presidente Ejecutivo
Instituto Nacional de Aprendizaje
S. D.
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, nos referimos al Oficio AU-696-2001, de fecha 24 de octubre de 2001, recibido el 30 de octubre de 2001, suscrito por los señores Lic. Carlos Eduardo Monge Herrera, en esa fecha Presidente Ejecutivo, Lic. Elías Rodríguez Chaverri en su carácter de Auditor Interno y Lic. Gerardo Bogantes Hidalgo, Asesor Legal, mediante el cual solicitaron dictamen que definiera el accionar de ese Instituto en lo que respecta al uso de las cuentas corrientes y legalidad de actos administrativos relacionados con el desarrollo de políticas institucionales tendentes a la utilización de la tecnología moderna que incide en la productividad y eficiencia de los programas y procesos institucionales.
Surgen de la consulta sometida a nuestro conocimiento una serie de interrogantes, algunas de ellas expuestas en términos generales, otras enfocadas a actuaciones concretas de la institución, materia específica que compete dentro del actuar administrativo diario resolver a esa institución y otras relacionadas con la labor consultiva y excluyente de la Contraloría General de la República.
No obstante todo lo anterior, procederemos a hacer consideraciones de los aspectos que se consultan, con el fin de colaborar y orientar en el trámite que corresponda.
Tomando en cuenta la extensión de las interrogantes sometidas a consideración, y otro tipo de situaciones que se dieron a lo interno de este órgano asesor, así como diversas reuniones sostenidas con personal de esa institución, presentamos disculpas por el atraso en la respuesta.
No obstante, debe advertirse que la consulta fue planteada en términos confusos y complejos, exponiendo o tratando de que se resuelvan situaciones que sobrepasan los alcances de nuestra potestad consultiva, al perseguir que se definan los tipos de actos que emite esa institución o que bien constituyen el quehacer diario institucional de la administración activa.
Por ejemplo, las interrogantes planteadas en relación con el tema de la contratación administrativa, son resorte de la Contraloría General de la República, y escapan a la competencia de este Órgano Asesor, sobre todo si se toma en cuenta que la presente consulta fue planteada en los mismos términos a la Contraloría General de la República, órgano que rindió su respuesta el pasado 29 de mayo del 2003 mediante oficio DAGJ-709-2003.
Sin embargo, en aras de colaborar, hemos tratado de dar respuesta a cada una de las interrogantes, pero por el tipo de temas, hemos de dejar bien claro, que en última instancia, corresponde a esa institución de acuerdo con la doctrina y el ordenamiento jurídico, determinar los tipos de actos que emite, por ser el seno del nacimiento de los mismos.
En la medida de lo posible, la metodología para responder a los planteamientos presentados será en el mismo orden en que fueron formulados, como a continuación se expone:
I.- TRANSFERENCIA ELECTRÓNICA DE INFORMACIÓN (EDI)
1.1. ¿Son las estadísticas institucionales actos administrativos?
Se han justificado las interrogantes sometidas a consideración, en la necesidad institucional de adecuarse a los tiempos, mediante una organización eficaz y oportuna del servicio publico que se presta; sin menoscabo de la aplicación de las reglas, procedimientos administrativos y los principios del Derecho Público y a su vez de la necesidad del Derecho administrativo de provocar una orientación hacia la organización eficaz de los entes y servicios públicos que presta la Administración, sin quebranto de las garantías de los particulares.
Para responder a la interrogante planteada, es necesario exponer qué es un acto administrativo. Como acto administrativo debemos reconocer la forma en que la Administración formaliza su función gestora con repercusión directa e indirecta en los intereses, derechos y libertades de los ciudadanos.
El acto administrativo se encuentra sujeto al control judicial de la legalidad de la actividad administrativa, mediante la revisión en la vía contencioso administrativa de conformidad con el artículo 49 de la Constitución Política y 1 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En la actualidad se está en la etapa de revisión de la propuesta de reforma a la Ley de Jurisdicción Contencioso Administrativa, denominada Código Procesal Contencioso Administrativo, con el fin de extender los alcances judiciales de la revisión del acto administrativo a cualquier conducta o inactividad de la Administración, sin que con ello se desvirtúe el concepto básico de acto administrativo y sus incidencias en los intereses y derechos de los administrados. En ese sentido, podrían eventualmente ser reconocidos como actos administrativos, si presentan las características de las incidencias mencionadas, cualquier tipo de bases de datos, transferencias de información, transferencias electrónicas de fondos, etc.
Independientemente de la forma o el ropaje jurídico que a futuro pueda adquirir el actuar administrativo para ser revisable judicialmente, se necesita tener claro los elementos que lo conforman, con el fin de distinguirlo de cualquier manifestación o actividad administrativa que, aunque provenga de órganos administrativos, no sea por sí misma creadora o modificadora de situaciones jurídicas.
El numeral 132 de la Ley General de la Administración Pública regula los elementos y contenido del acto administrativo:
"1.-
El contenido deberá de ser lícito, posible, claro y preciso y abarcar
todas las cuestiones de hecho y de derecho surgidas del motivo, aunque no hayan sido debatidas por las partes interesadas.
2.-
Deberá ser, además, proporcionado al fin legal y correspondiente al motivo, cuando ambos se hallen regulados.
3.-
Cuando el motivo no esté regulado el contenido deberá estarlo, aunque sea en forma imprecisa.
4.-
Su adaptación al fin se podrá lograr mediante la inserción discrecional de condiciones, términos y modos, siempre que, además de reunir las notas del contenido arriba indicadas, éstos últimos sean legalmente compatibles con la parte reglada del mismo.
De la misma manera, las concepciones doctrinarias existentes sobre el acto administrativo, lo han definido como:
“Aquel dictado por una Administración Pública u otro poder público en el ejercicio de potestades administrativas y mediante el que impone su voluntad sobre los derechos, libertades o intereses de otros sujetos públicos o privados, bajo el control de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. Dicha definición no sólo está de acuerdo con las nociones italiana y francesa de provvedimento o de la décision exécutoire, sino también con el concepto que formula la Ley de Procedimiento Administrativo de la República Federal de Alemania, que define el acto administrativo como >” (Parada, Ramón. Derecho Administrativo. Tomo I. Parte General, Editorial Marcial Pons, 1997, p. 95).
Este Organo asesor de la Administración Pública ha desarrollado jurisprudencia administrativa sobre los elementos del acto administrativo, como a continuación se expone:
“ ...el Acto Administrativo, es más concreto, y como dicen los tratadistas Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández: "La distinción más obvia entre reglamento y el acto es que aquél forma parte del ordenamiento jurídico, en tanto que el acto es algo "ordenado", producido en el seno del ordenamiento y por éste previsto como simple aplicación de los mismos. El reglamento innova el ordenamiento (deroga otro reglamento, crea normas nuevas, habilita relaciones o actos hasta ese momento no previstos), el acto se limita a aplicar el ordenamiento a un supuesto dado o por dicho ordenamiento previsto". En el curso de la presente obra, se estudiarán los diversos actos administrativos, y se comprobará que el acto administrativo, siempre tiene un destinatario concreto, ejemplo, cuando se nombra un funcionario, se concede una licencia, se está aplicando en concreto un -reglamento- y, éste último, como enseñan los Profesores De Enterría y Fernández, "habla un lenguaje impersonal y abstracto" (...) "El criterio puede ilustrarse con una comprobación muy simple: el acto administrativo, sea singular o general su círculo de destinatarios, se agota en su simple cumplimiento, se consume en éste; para un nuevo cumplimiento habrá que dictar eventualmente un nuevo acto (una nueva convocatoria, un nuevo anuncio de licitación o de información pública, una nueva orden general). En cambio, la norma ordinamental no se consume con su cumplimiento singular, antes bien se afirma, se consolida, se mantiene y es susceptible de una pluralidad indefinida de cumplimientos; sigue "ordenando" la vida social desde su superioridad". (Tomado del Dictamen C-015-1999 ).
De acuerdo con lo expuesto, se determina que las estadísticas institucionales constituyen una elaboración de datos recopilados con el fin de reflejar el resultado de la gestión administrativa institucional, las cuales permiten medir el desempeño institucional y pueden ser utilizadas para el control de la gestión administrativa, por lo que ellas no podrían merecer el calificativo de actos administrativos impugnables, dado que no constituyen actos decisorios o actos de ejecución que afecten los intereses, derechos y libertades de los ciudadanos, sino que son el resultado informativo de la actividad institucional desarrollada.
Sobre cuál información es procedente utilizar para la elaboración de tales estadísticas, ello corresponde determinarlo a cada Institución en el ámbito de sus competencias.
Se señala en la consulta que una de las fuentes de información que se utiliza para la emisión de estadísticas, lo constituye el formulario denominado TPL-03, que se elabora a partir de la matrícula, y se detallan los nombres de las personas que asisten y aprueban los...
