Dictamen n° 235 de 24 de Junio de 2005, de Ministerio de Comercio Exterior
| Emisor | Ministerio de Comercio Exterior |
Licenciados
Manuel A. González Sanz
Ministro de Comercio Exterior
Gilberto Barrantes Rodríguez
Ministro de Economía, Industria y Comercio.
Martín Zúñiga M.
Gerente General
Promotora de Comercio Exterior de Costa Rica.
Estimados señores:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a sus oficios No. DM-0351-5 de 18 de abril y No. DM-323-05 de 16 de mayo, ambos del 2005, suscritos por el señor Ministro de Comercio Exterior (en adelante COMEX) y el señor Ministro de Economía, Industria y Comercio (en adelante MEIC), donde solicitan el criterio de esta Procuraduría General para que se determine el “(...) órgano competente para otorgar y revocar el Régimen de Zonas Francas.”.
Para lo anterior nos adjuntan a su gestión: a.-
El criterio unificado de las Asesorías Legales del Ministerio de Comercio Exterior y de la Promotora de Comercio Exterior de Costa Rica (en adelante PROCOMER), según oficio No. DAL-167-05 COMEX y DAL- 066-05 PROCOMER de 18 de abril del 2005, suscrito por el señor Director Roberto Gamboa y la señora Directora Marcela Brooks, respectivamente y b.- Criterio legal de la Dirección de Mejora Regulatoria y Reglamentación Técnica del Ministerio de Economía, Industria y Comercio, según oficio sin número de fecha 12 de mayo del año en curso, suscrito por las licenciadas Isabel Cristina Araya y Kattia Sáenz B, Directora y Asesora Legal respectivamente.
Las Asesorías Legales de COMEX y PROCOMER manifiestan lo siguiente:
1. “La Ley de Régimen de Zonas Francas No. 7210 del 23 de noviembre de 1990, disponía en su redacción original, que el otorgamiento del Régimen de Zonas Francas le correspondía al Poder Ejecutivo, que para esos efectos se entendía conformado por el Presidente de la República y el Ministro de Comercio Exterior.”
2. “Con la Promulgación de la Ley No. 7638 del 30 de octubre de 1996, Ley de Creación del Ministerio de Comercio Exterior y de la Promotora del Comercio Exterior de Costa Rica, se establecen las atribuciones del Ministro de Comercio Exterior, entre ellas, el artículo 2 inciso h) literalmente dispone: “Otorgar el régimen de zonas francas, los contratos de exportación y el régimen de admisión temporal o perfeccionamiento activo y, cuando corresponda, revocarlos; según lo dispuesto en ésta y en otras leyes o reglamentos aplicables.” (El énfasis es nuestro).”
3. “Con esta modificación entendemos que se reforma tácitamente la Ley de Régimen de Zonas Francas, quedando establecido que a partir de la entrada en vigencia de dicha ley el órgano competente para otorgar el régimen dicho lo es el Ministro de Comercio Exterior, sin que para esos efectos deba participar el Poder Ejecutivo.”
4. “Con la promulgación de la Ley No. 7830 de 22 de setiembre de 1998, se modifica la Ley No. 7210, Ley de Régimen de Zonas Francas, con el objeto de ajustarla, entre otros aspectos, a la Ley No. 7638. Sin embargo, por una aparente omisión, no se modificaron algunos artículos cuyo texto contempla la frase “Acuerdo Ejecutivo”, contribuyendo tal circunstancia a generar la confusión en que ahora nos ocupa, pues propicia la inquietud en cuanto al órgano competente para otorgar el régimen, a saber, si lo es el Ministerio de Comercio Exterior o el Poder Ejecutivo (integrado por COMEX).”
5. “Bajo ese orden de ideas, es del caso hacer notar que el artículo 32 de la Ley de Régimen de Zonas Francas, que fue modificado por la reforma de 1998 apuntada, establece que es al Ministerio de Comercio Exterior a quien corresponde imponer las sanciones por incumplimientos al régimen, incluyendo la revocatoria del mismo. Tal reforma estimamos que plasma claramente la voluntad del legislador, por ajustar el texto de la ley cita, a las disposiciones del artículo 2 inciso h) de la ley 7638, en cuanto dispone que corresponde a COMEX la revocatoria del régimen.”
6. “Por otra parte, el análisis de los expedientes legislativos correspondientes a la Ley No. 7638 de 30 de octubre de 1996, Ley de Creación del Ministerio de Comercio Exterior y de la Promotora de Comercio Exterior de Costa Rica, y a la Ley No. 7830 de 22 de setiembre de 1998, “Reformas de la Ley de Régimen de Zonas Francas”, viene a confirmar la posición que se viene a indicar”.
7. Con base en lo anterior, dichas Asesorías concluyeron que “en virtud de las disposiciones introducidas por el artículo 2 inciso h) de la Ley No 7638 de repetida cita, tratándose del otorgamiento del Régimen de Zonas Francas, cuando en la ley que establece dicho régimen (No. 7210) se hace referencia al término “Acuerdo Ejecutivo” debe interpretarse que se hace referencia al Ministerio de Comercio Exterior, como representante del Poder Ejecutivo y como órgano con competencia exclusiva para el otorgamiento del régimen, sin que ello involucre que tal otorgamiento requiere la actuación conjunta del Ministerio de Comercio Exterior con el Presidente de la República.”
Por su parte, el criterio legal de la dependencia del MEIC, se limitó a “acomodar” y “transcribir” parte del dictamen C-80-2004 del 9 de marzo del 2004, emitido por este Órgano Consultivo, según se detallará más adelante. Lo anterior, es importante resaltarlo dado que la responsable del documento no hace una completa cita del mismo y mucho menos analiza jurídicamente la postura a la luz del hecho consultado.
En lo que respecta a la consulta esa dependencia reiteró la posición de las Asesoría de COMEX y PROCOMER, en el sentido que la “Ley de Creación del Ministerio de Comercio Exterior No. 7638, vino a derogar tácitamente las normas de la Ley de Régimen de Zonas Francas No. 7210, que venían regulando lo concerniente a que el Poder Ejecutivo aprobará mediante un acuerdo el régimen de cita, siendo que con la derogación por medio de la nueva Ley (No.7638) esa atribución le asiste ahora al Ministro de Comercio Exterior”.
En apoyo de lo anterior, agrega que “(...)de conformidad con la Ley No. 7638, se esta enviando a la firma del Sr. Presidente de la República, un acto administrativo interno y de exclusivo resorte del Ministerio de Comercio Exterior como lo es el otorgamiento de beneficios del régimen de Zonas Francas; siendo que desde el punto de vista de Mejora Regulatoria, dicho acto constituye en un paso innecesario que acarrea por sí una doble revisión del acto y por ende la pérdida de tiempo ante plazos tan largos de resolución, redundando en un uso ineficiente de los recursos tanto públicos como privados. En este sentido creemos conveniente, que con la firma del Sr. Ministro de Comercio Exterior, es legalmente suficiente para el otorgamiento del citado beneficio.”
Conforme los elementos referidos, el punto esencial de la consulta radica en determinar si la Ley No. 7638 del 30 de octubre de 1996, Ley de Creación del Ministerio de Comercio Exterior y de la Promotora del Comercio Exterior de Costa Rica, derogó tácitamente la Ley de Régimen de Zonas Francas No. 7210 del 23 de noviembre de 1990, y trasladó en forma exclusiva la competencia de otorgar y revocar el régimen de zonas francas al Ministro de Comercio Exterior. El punto tiene relación con un aparente conflicto normativo entre normas de igual rango y su aplicación en el tiempo.
De previo a analizar el fondo del asunto planteado, debe hacerse un rápido repaso de los elementos que debe tomar en cuenta el operador jurídico para determinar si existe un conflicto de normas y en su caso si produjo una derogatoria tácita de una de las normas.
I.-
Del conflicto normativo:
La constante creación normativa podría dar origen a la formación de dos o más disposiciones jurídicas que se contradigan total o parcialmente; es por ello, que ante la inexistencia de la voluntad expresa del legislador de derogar todo aquello que resulte incompatible con la nueva norma, corresponde entonces al operador jurídico el tratar de armonizar el antagonismo existente en el ordenamiento jurídico, para así determinar si tales normas pueden coexistir en el mismo tiempo y espacio, o si por el contrario se excluyen mutuamente. Con el fin de descifrar tal situación, se hace necesario repasar el concepto de derogación tácita y el de complementariedad.
a) Sobre la derogación tácita:
Sobre la derogación tácita este Órgano Consultivo ha manifestado:
“Doctrinariamente, debe tenerse presente que uno de los principios básicos del sistema jurídico es el de “lex posterior derogat priori”, según el cual la norma posterior deroga la anterior en cuanto sean incompatibles.
En nuestro ordenamiento jurídico, el artículo 129 de nuestra Constitución Política recoge este principio, al disponer que una ley “...no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior, y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario”.
En el mismo sentido, el artículo 8 del Título Preliminar del Código Civil dispone:
"Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior.
Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiere derogado."
Precisamente la parte resaltada del numeral supra transcrito es la que define los alcances de una derogatoria tácita, entendiéndose que ésta se produce en todo aquello que, en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior.
Al abordar el tema de la derogatoria de las leyes en el sistema jurídico español, el tratadista Juan Santamaría Pastor define los siguientes criterios:
"Al contrario de lo que ocurre con otros textos constitucionales, la CE no contiene más que referencias episódicas a la derogación (así, p. ej., arts. 81,2; 84; 86.2; 96.1). La forma básica al respecto continúa hallándose en el Título...
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