- C-007-2002
- 08 de enero de 2002
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- Ingeniero
- José Joaquín Acuña Mesén
- Presidente Ejecutivo
- Instituto de Desarrollo Agrario
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- Estimado señor:
Me refiero a su oficio PE-1591-2001 de 28 de setiembre del año en curso, en el cual solicita reconsideración del dictamen C-251-2001 del 19 de setiembre del año 2001.
La anterior solicitud fue conocida en Asamblea de Procuradores II-2001, celebrada el 19 de diciembre del 2001, en la cual se acordó, por unanimidad de votos, rechazar la solicitud planteada y confirmar en todos su extremos el dictamen supra indicado.
Para tales efectos, se acogió el texto propuesto por la Procuradora Administrativa, Ana Lorena Brenes Esquivel, el que de seguido se transcribe:
"Las razones en las que usted fundamenta su solicitud de reconsideración son las siguientes:
Como cuestión previa, realiza un análisis de cuál es, en su criterio, el sentido de un procedimiento administrativo. Señalan que éste no debe constituirse en un obstáculo para la realización de la actividad administrativa, sino que debe buscar la satisfacción del interés público. Asimismo indican que con una visión amplia del procedimiento administrativo, éste debe ser entendido como cauce normal por el que debe discurrir la Administración Pública de previo a la toma de sus actos, en el que no necesariamente deben existir intereses contrapuestos Íaunque en algunas circunstancias los hayanÍ sino intereses complementarios.
Partiendo de estas premisas, es que se precisan los aspectos sobre los cuales se solicita la reconsideración. Para tal efecto, se seguirá el orden en que fueron expuestos los diferentes puntos.
Define la nulidad absoluta, evidente y manifiesta como aquella que padecen todos aquellos actos que hayan sido tomados con evidente transgresión del ordenamiento jurídico, independientemente de las causas subjetivas que hayan podido tomarse en consideración en torno a su emisión.
Por lo tanto, manifiesta, que "se trata de una confrontación del acto con el ordenamiento, no del acto con los hechos o con el sujeto, de tal manera que en el procedimiento contemplado en el artículo 173 de la Ley General, el sujeto en sí mismo no tiene relevancia ninguna, porque es un procedimiento al acto. No hay imputación de hechos a un sujeto sino imputación de violaciones al acto."
Parte entonces de esa naturaleza del procedimiento para plantear las razones de la reconsideración solicitada.
Señala que este Organo Asesor hace una relación de hechos para culminar con la negativa a dictaminar, fundamentándose en que existió un incumplimiento del debido proceso por las siguientes razones: 1. Carencia de constancia fehaciente de citación de APROAMBIDA; 2. Omisión de los requisitos exigidos por el artículo 249 de la Ley General; 3. Tramitación conjunta de los procedimientos; 4. Vicios de la notificación; 5. Violación al derecho de defensa; 6. Competencias del órgano director; 7. Consideraciones finales; razones que no comparten. Esos aspectos serán analizados en acápites posteriores.
I. Consideraciones generales sobre el procedimiento administrativo establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública
Es necesario, de previo a analizar cada una de las objeciones planteadas por el Presidente Ejecutivo del IDA, hacer una breve referencia al procedimiento estatuido en el citado numeral 173.
Dicho numeral regula el procedimiento que debe seguir la Administración, cuando ésta, de oficio, considera que existe una nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos subjetivos.
Aquí es importante tomar en cuenta que ya el administrado tiene dictado a su favor un acto administrativo que le generó derechos subjetivos, y que, mediante el ejercicio de la autotutela administrativa, la Administración pretende eliminar ese derecho concedido.
La autotutela es la posibilidad de la Administración Pública de tutelar sus propias situaciones jurídicas, sin tener que acudir a la vía judicial, con el fin de posibilitar una actuación efectiva, para lograr la satisfacción de los fines públicos que le han sido asignados. García de Enterría señala que la autotutela "consiste en la capacidad de la Administración de tutelar por sí misma como sujeto de derecho sus propias situaciones jurídicas. Esta capacidad incluye aquellas situaciones que pretendan variar el estado de las cosas, sin necesidad de recurrir primero a los Tribunales e implica la posibilidad de hacer ejecutar esos actos por sus propios medios 1)García de Enterría, Eduardo, Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, Editorial Civita, 3era. Edición, Madrid, España, 1980, pág. 695.
Este mismo autor, refiriéndose al origen de esta potestad, indica que "Esta configuración de la autotutela administrativa es explicable como producto de un largo proceso histórico y también por virtud de un principio general identificable en nuestro ordenamiento jurídico. En efecto, los datos del Derecho Positivo cobran sentido sistemático entendidos como especificaciones de un principio de autotutela administrativa, conforme al cual las Administraciones Públicas están capacitadas para tutelar por sí mismas sus propias situaciones, incluso sus pretensiones innovativas del status quo, eximiéndose de la necesidad, común a los demás sujetos, de recabar la tutela judicial." 2) García de Enterría, Op. Cit., pág. 145.
Enneccerus, Ludwing. Tratado de Derecho Civil, traducción castellana de la 13a edición alemana, Buenos Aires, 1948, citado por Mairal, Héctor. La doctrina de los propios actos y la Administración Pública. Ediciones De Palma, Buenas Aires, 1988, pág. 4.
Precisamente, una de las manifestaciones de la autotutela administrativa es la posibilidad de anular, en vía administrativa, sin acudir ante autoridad judicial, los actos declaratorios de derechos, cuando éstos sean de manera evidente y manifiesta, absolutamente nulos; posibilidad contemplada en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Lo anterior, se constituye como una excepción a la doctrina de los actos propios, la que ha sido explicada en los siguientes términos;
"La doctrina de los actos propios surge y se desarrolla en el Derecho Privado, como consecuencia del principio de buena fe. "A nadie es lícito hacer valer un derecho en contradicción con su anterior conducta, cuando esta conducta, interpretada objetivamente según la ley, las buenas costumbres o la buena fe, justifica la conclusión de que no se hará valer el derecho o cuando el ejercicio posterior choque contra la ley, las buenas costumbres o la buena fe."3). Enneccerus, Ludwing. Tratado de Derecho Civil, traducción castellana de la 13a edición alemana, Buenos Aires, 1948, citado por Mairal, Héctor. La doctrina de los propios actos y la Administración Pública. Ediciones De Palma, Buenas Aires, 1988, pág. 4.
Una persona no puede contradecir sus propios actos, mediante una conducta incompatible, y por exigirlo así la buena fe, debe respetar las consecuencias de su actuar expreso o tácito original, cuando un tercero ha confiado en esa conducta. Para la aplicación de la doctrina de los actos propios, se requiere que exista una conducta previa válida y una pretensión posterior, ambas contradictorias, emanadas de la misma persona y frente a una misma contraparte, dentro del marco de una misma situación jurídica, sin que exista una norma jurídica que autorice la contradicción.
Como la buena fe es un principio que cubre todas las ramas del derecho, la doctrina de los actos propios ha pasado al Derecho Administrativo, por supuesto, con las consecuentes limitaciones, variantes y adecuaciones. La Administración no puede ir en contradicción con sus actos definitivos, ni desconocerlos, porque ellos la vinculan frente al administrado que los invoca a su favor. Así, la Administración Pública no puede contradecir su anterior conducta legítima para obtener ventajas o mejorar su posición contractual, como por ejemplo, dar por incumplida la relación contractual por los actos que el co-contratante ejecutó en cumplimiento de órdenes impartidas por los funcionarios de la Administración. Tampoco puede desconocer, en sede judicial, los hechos o relaciones jurídicas que reconoció en sede administrativa.
En principio, la doctrina de los actos propios es aplicable en tratándose de actos administrativos válidos, porque la intención no es convalidar situaciones viciadas, ni propiciar la colusión entre funcionarios y administrados para hacer valer actos que infringen el ordenamiento jurídico; sin embargo, existen excepciones, por ejemplo, cuando se está frente a irregularidades de poca monta o no sustanciales.
Resulta importante señalar, que los actos administrativos cuentan con una presunción iuris tantum de legalidad. Así una vez que son tomados por la Administración y debidamente comunicados, se presume que son legítimos y eficaces, y por lo tanto, ejecutorios. 4)Ver artículos 146 y 147 de la Ley General de la Administración Pública. La presunción de legalidad, opera en favor de la Administración, pero también puede beneficiar al administrado, ya que si la Administración considera que un acto suyo se encuentra viciado de nulidad (absoluta o relativa), no puede simplemente alegar esa invalidez para desconocerlo o desaplicarlo, sino que debe acudir a los mecanismos establecidos por la ley para lograr su eliminación." 5)Brenes Esquivel, Ana Lorena y Víquez Cerdas, Cristina, en Revista "La Jurisdicción Constitucional y su Influencia en el Estado de Derecho", Tomo II, La doctrina de los actos propios en la jurisprudencia costarricense, Editorial EUNED, San José, 1998, pág. 158.
Así pues, cuando la Administración determine que uno de sus actos declaratorios de derechos contiene un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, la Ley General de la Administración Pública la provee del mecanismo adecuado para que en vía administrativa proceda a anular el respectivo acto.
La Sala Constitucional ha desarrollado el tema de los actos propios, dentro de esa...
