Dictamen nº 293 de 12 de Septiembre de 2014, de Poder Judicial
| Emisor | Poder Judicial |
12 de setiembre del 2014.
C-293-2014
Señor
Walter Jiménez Sorio
Sub Auditor General
Poder Judicial
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a sus oficios 1171-100-AFJP-2012 del 28 de noviembre, 752-72-AFJP-2012 del 9 de agosto y 327-31-AFJP-2012 fechado 16 de abril, todos del 2012, mediante los cuales se solicita nuestro criterio en cuanto a las siguientes interrogantes:
â1. ¿Es legalmente viable anular o bien, debe declararse lesivo, el acto mediante el cual se otorgó un reconocimiento de tiempo servido, considerando que se basaron en una norma reglamentaria que amplió lo señalado en la Ley № 6801?
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¿Se podrÃa anular los efectos (tanto obligaciones como beneficios) generados por la decisión tomada por la Administración, considerando que se aplicó la disposición reglamentaria que ampliaba las excepciones señaladas por el legislador cuando emitió la Ley antes mencionada?
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¿Qué efecto tienen los derechos adquiridos de buena fe por los servidores y servidoras beneficiadas, respecto de las interrogantes anteriores?
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Ahora bien, de existir casos en que la Administración hubiese efectuado algún reconocimiento fundamentado en los alcances del reglamento anterior, posterior a la fecha en que la Corte Plena lo modificó: ¿Cuál serÃa el procedimiento a seguir para subsanar la situación? ¿Qué efecto tendrÃa que el beneficiario alegue derechos adquiridos de buena fe?
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En caso de proceder la declaratoria de lesividad de los reconocimientos ¿Qué plazo tendrÃa la Administración para interponerla?â
Antes de referirnos a las interrogantes transcritas, nos permitimos ofrecer a esa Administración las disculpas del caso por el atraso sufrido en la emisión del presente dictamen, lo cual está motivado en la gran carga de trabajo que enfrenta este Despacho, principalmente en materia de atención de litigios en la vÃa judicial, que nos sujeta a plazos perentorios ineludibles.
ACERCA DE LA ADMISIBILIDAD
De previo a abordar los temas de fondo, es necesario indicar que, vistos los términos en que la consulta ha sido planteada, conviene reseñar que la Ley Orgánica de la ProcuradurÃa General de la República (Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) establece en sus artÃculos 4 y 5 una serie de requisitos de admisibilidad que deben ser cumplidos cuando se nos presenta una consulta para el respectivo análisis.
Las citadas normas disponen literalmente que:
âARTÃCULO 4: CONSULTAS: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurÃdico de la ProcuradurÃa; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesorÃa legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamenteâ.
âARTÃCULO 5: CASOS DE EXCEPCIÃN: No obstante lo dispuesto en los artÃculos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por leyâ.
El planteamiento por parte del jerarca del nivel administrativo constituye un requisito de admisibilidad. Ahora bien, en el caso que aquà nos ocupa, tenemos que mediante oficio № 752-72-AFJP-2012 del 09 de agosto de 2012, se explica que el Auditor General se inhibió de conocer el tema consultado por su propia situación personal. En consideración de esta situación, estimamos que, con fundamento en la normativa que rige el Poder Judicial transcrita en el citado oficio, y la propia jerarquÃa institucional, el Sub Auditor se encuentra legitimado para presentar la consulta.
Por otra parte, en razón de que la norma autoriza expresamente a los auditores internos para realizar la consulta sin necesidad de acompañarla con el criterio de la asesorÃa legal, igualmente la gestión se ajusta a las exigencias de admisibilidad en ese aspecto.
EN CUANTO AL FONDO
Sobre el Principio de Legalidad
Conforme al Principio de Legalidad que rige el actuar de la Administración Pública, todo acto administrativo debe estar amparado en una norma para ser considerado autorizado y válido, para luego ser eficaz.
El artÃculo 11 de la Ley General de la Administración Pública concibe el Principio de Legalidad en los siguientes términos:
âArtÃculo 11. 1. La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurÃdico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes. 2. Se considerará autorizado el acto regulado expresamente por norma escrita, al menos en cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma imprecisa.â
A partir de lo anterior, y en orden al tema de la consulta planteada, podemos empezar señalando que todo reconocimiento salarial debe estar basado en una norma para ser otorgado válidamente, pues el acto administrativo debe estar sometido al ordenamiento jurÃdico.
En nuestra jurisprudencia administrativa, el Principio de Legalidad se ha ido decantando en la siguiente forma:
âEl principio de legalidad ha sido definido como una técnica de libertad y una técnica de autoridad (GarcÃa de EnterrÃa, Eduardo y Otro. Curso de Derecho Administrativo. Editorial Civitas, Madrid-España, reimpresión a la tercera edición, 1980). Lo primero, porque en todo Estado de Derecho el poder está sometido al Derecho, tal y como se indicó supra. Con base en lo anterior, el Estado sólo puede expresarse a través de normas habilitantes del ordenamiento jurÃdico, las cuales responden a los ideales y a las aspiraciones de los habitantes de las sociedades democráticas, con lo que se busca evitar actuaciones que afecten las libertades fundamentales de la persona. El principio de legalidad constituye un presupuesto esencial para garantizar la libertad; sin él, el ciudadano estarÃa a merced de las actuaciones discriminatorias y abusivas de los poderes públicos.
Por otra parte, el principio de legalidad es una técnica de autoridad, porque gracias a él se le otorgan las potestades jurÃdicas a la Administración Pública para que cumpla con los fines que le impone el ordenamiento jurÃdico. Desde esta óptica, el principio de legalidad es una garantÃa para el administrado, ya que gracias a él, la Administración posee los poderes suficientes que le permiten desplegar las actividades necesarias para satisfacer el interés público. Ahora bien, sólo es legÃtimo el utilizar esas atribuciones en los fines que expresa o implÃcitamente le impone el ordenamiento jurÃdico a la Administración Pública, porque de lo contrario, se caerÃa en vicio de desviación de poder. También, la validez del uso de esos poderes, está condicionada al ejercicio razonable y donde exista una relación lógica y justa entre los medios empleados y los fines perseguidos, ya que de no ser asÃ, se caerÃa en el vicio de exceso de poder.
Asà las cosas, podemos afirmar que la Administración Pública en la sociedad democrática está sometida al principio de legalidad. Con base en él, aquélla sólo puede realizar los actos que están previamente autorizados por el ordenamiento jurÃdico. En efecto, señala el artÃculo 11 LGAP, que la Administración Pública debe actuar sometida al ordenamiento jurÃdico y sólo puede realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.â (El destacado no corresponde al original) (Dictamen C-111-2006 del 15 de marzo del 2006).
Como vemos, la Administración Pública solamente puede realizar los actos o prestar los servicios públicos que el ordenamiento jurÃdico le autorice, conforme a las potestades que posea con el objeto de cumplir los fines decretados por el ordenamiento jurÃdico.
Partiendo de este marco introductorio, pasamos entonces a referirnos al tema concreto del rubro de anualidades que se reconoce en el esquema salarial de los servidores públicos y el fundamento normativo que debe existir para su otorgamiento.
Sobre el reconocimiento del tiempo servido. Continuidad en el servicio.
En términos generales, la continuidad del servicio prestado en una relación laboral es importante a efectos de definir el pago de la cesantÃa. Pero además, en este caso particular es relevante a efectos de conocer la legitimidad de la asignación de un aumento salarial basado en la antigüedad, es decir, basado en el tiempo servido en el Poder Judicial, tomando en cuenta la continuidad del servicio prestado en aquel.
La jurisprudencia costarricense ha calificado la anualidad como un aumento otorgado según la antigüedad en el servicio público, explicado bajo las siguientes consideraciones:
âIV.- Acerca de las Anualidades: El salario total es un concepto que comprende no sólo el salario base, sino que engloba el total de las remuneraciones que por otros conceptos percibe el trabajador.(...)De esta forma, constituyen pluses los aumentos por antigüedad que se le hace al trabajador en reconocimiento de los años de servicio, a su buen desempeño y a la mayor experiencia adquirida en sus labores, como también lo que percibe por zonaje, puesto que con este rubro se compensan los mayores desembolsos que debe hacer el trabajador que tiene que ejecutar sus labores en lugares distintos al centro de trabajo. Asà las cosas, las anualidades constituyen un plus salarial que percibe un servidor público, como reconocimiento de los años de servicio prestados para la Administración. (Resolución № 2000-395 de las 9:40 horas del 04 de mayo de 2000 dictada por Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia) (El destacado no corresponde al original).
AsÃ, el pago de anualidad o tiempo servido, se entiende como una adición al salario basada en el reconocimiento de los años de servicio prestados por el trabajador, de allà que es necesaria la revisión de la continuidad del...
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