La economía política del proteccionismo agrícola

AutorRicardo Monge González/Luis Rivera Valerio
Páginas34-60
34 Costa Rica: un proceso de apertura inconcluso
Febrero 2020
que se predecían con el DR-CAFTA se concretaron. Aun
así, algunos de los beneficios esperados por los partida-
rios se dieron, como mayor IED y exportaciones, más y
mejores servicios de telecomunicaciones y seguros, así
como más oportunidades de empleo en estas activida-
des. Por otra parte, la implementación de la agenda del
DR-CAFTA que incluía reformas legales (especialmente
relacionadas con la apertura de las telecomunicaciones y
los seguros), agregó mayor peso institucional y especifi-
cidad a lo establecido en el acuerdo. En gran medida, lo
hizo irreversible, especialmente en asuntos relacionados
con la apertura a la competencia privada de las empresas
estatales monopolísticas. Así, frente a los costos políticos
y económicos involucrados en modificar o renegociar el
acuerdo, la administración Solís-Rivera (2014-2018) pre-
firió no afrontarlos.
En línea con los argumentos anteriores, durante la
administración Solís-Rivera la preocupación de los for-
muladores de políticas comerciales no fue un cambio (re-
versión) de la apertura comercial, sino sobre cómo pro-
mover la entrada de IED en las zonas rurales mediante
la mejora del clima empresarial en las regiones, así como
la forma de generar vínculos más productivos entre los
exportadores (locales y empresas multinacionales) y em-
presas nacionales (principalmente PYMES). La adminis-
tración Alvarado-Quesada (2018-2022) ha mantenido el
compromiso con la apertura comercial y la integración
con los mercados internacionales. Además, con el lide-
razgo de COMEX, se están apoyando reformas políticas y
legales para lograr la adhesión de Costa Rica a la Organi-
zación para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
(OCDE).
También cabe destacar que en las dos últimas admi-
nistraciones los ministros nombrados en COMEX han
sido miembros de otros partidos políticos que favorecen
el libre comercio. Un resultado de un cabildeo efectivo
por empresarios, principalmente exportadores, con un
gran activismo durante la administración del PAC. Sin
embargo, todavía hay opositores al libre comercio, que
durante la administración Solís-Rivera (2014-2018) rea-
lizaron un cabildeo efectivo para detener el posible ac-
ceso de Costa Rica a la Alianza del Pacífico. Además, la
nueva administración Alvarado-Quesada 2018-2022 (del
mismo partido político) ha declarado la intención de no
negociar el acceso de Costa Rica a la Alianza del Pacífico
(PA) “por el momento.”
En resumen, el modelo de promoción de las exporta-
ciones dejó de ser un tema controversial en las campañas
políticas desde 2006. Fue aceptado como un hecho. Más
de una década después de la aprobación del DR-CAFTA,
la discusión sobre el futuro de Costa Rica se enfoca en
abordar temas relacionados con cómo hacer que la ac-
tual estrategia de desarrollo sea más inclusiva y sosteni-
ble, y no sobre la continuidad de un modelo orientado a
la exportación y el libre comercio. Esto representa una
buena oportunidad para que las autoridades costarricen-
ses aborden, con acciones apropiadas a través de políti-
cas de desarrollo productivo (PDP), desafíos relevantes
que podrían mejorar la estrategia de desarrollo hacia un
mayor crecimiento económico, sostenido e inclusivo.
4. LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL
PROTECCIONISMO AGRÍCOLA
La competitividad de las actividades agrícolas en Cos-
ta Rica se ha basado en sus ventajas comparativas, como
la ubicación geográfica, variedad climática, dotaciones
de agua, suelo y trabajo abundante. El sector agrícola del
país está compuesto por una variedad de productores,
desde grandes terratenientes y corporaciones multina-
cionales, hasta cooperativas y pequeños agricultores de
subsistencia (Pratt y Rivera, 2003; OCDE, 2017). Desde
44En el 2014, la mayoría de los representantes del congreso del PAC eran ex activistas del movimiento del NO. Sin embargo, durante la campaña presidencial, el
DR-CAFTA no fue un tema de discusión. Además, el PAC se trasladó al “centro” de la izquierda con una propuesta política que evitó posiciones radicales.
45Costa Rica (junto con Panamá), expresó su interés en ser parte de la Alianza del Pacifico, después de que Chile, Colombia, México y Perú firmaron el Acuerdo
para la Alianza del Pacífico en junio del 2012. La Alianza del Pacífico ha obtenido gran interés a nivel mundial, con 42 países observadores y otros que exploran
nuevas formas de asociación. (Nueva Zelanda y Argentina, por ejemplo). El 1 de mayo de 2016, marcó la entrada en vigor el Protocolo de Comercio Adicional al
Marco del Acuerdo, con la creación de una zona de libre comercio. Los cuatro países miembros eliminaron aranceles sobre el 92% de los bienes comercializados.
También negociaron un conjunto único de reglas de origen que apoyan la creación de las cadenas de producción regionales. Además, la reciente firma del Acuerdo
Transpacífico por parte de 12 países -tres de los cuales son miembros de la Alianza del Pacífico (Chile, México y Perú)- es un paso importante para fortalecer la
integración regional y la liberalización del comercio.
46La firma del Acuerdo de Asociación con la Unión Europea en 2012 (básicamente bajo las mismas directrices o condicionalidades, pero con más elementos políticos
y de cooperación), reafirmaron la “normalización” del DR-CAFTA. Por otro lado, los empresarios, en particular los exportadores, con un gran activismo, demostraron
ser eficaces para cabildear a los gobiernos, particularmente a las administraciones del PAC.
47 Melo y Rodríguez-Clare (2006) definen las PDP como políticas que apuntan a fortalecer la estructura productiva de una economía nacional particular. Es decir,
cualquier medida, política o programa encaminado a mejorar el crecimiento y competitividad de grandes sectores de la economía (manufactura, agricultura); sec-
tores específicos (textil, industria automóvil, producción de software, etc.); o el crecimiento de ciertas actividades clave (investigación y desarrollo, exportaciones,
formación de capital, formación de capital humano).
48 Por ejemplo, el desarrollo de clusters en actividades productivas con ventajas comparativas (Monge-González, 2018)
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mediados de la década de los 80, Costa Rica emprendió
importantes reformas agrícolas, pasando de la sustitu-
ción de importaciones a exportaciones no tradicionales y
al desarrollo de nuevos mercados. Desde entonces el país
experimentó un cambio significativo en el valor agrega-
do agrícola, pasando de la producción de granos básicos
(arroz, frijoles, maíz, plátanos) y las exportaciones tra-
dicionales, (café, azúcar, carne) a productos agrícolas no
tradicionales (piña, melones, productos forestales, horta-
lizas, flores, raíces, frutas exóticas). Esta transformación
productiva resultó principalmente de la liberalización del
comercio, una política no tradicional de promoción de
exportaciones (incluidos los subsidios a la exportación y
exenciones de impuestos) y una política de tipo de cam-
bio estable y por tanto predecible a largo plazo (Arce et al,
2011; OCDE, 2017).
El sector agrícola en Costa Rica es dual. Por un lado,
las exportaciones agrícolas no tradicionales han crecido
de manera constante en las últimas tres décadas, princi-
palmente como resultado de incentivos y apoyo políticos
del gobierno. Por otro lado, están las actividades tradicio-
nales de baja productividad que producen en su mayoría
para el mercado interno y se han estancado. Como resul-
tado de la transformación estructural del país de una eco-
nomía rural y agrícola a una con una estructura produc-
tiva más diversificada, la participación de la agricultura
en el Producto Interno Bruto (PIB) disminuyó de 13.7%
en 1995 a 5.6% en 2015 (OCDE, 2017). No obstante,
Costa Rica es un exportador neto (las exportaciones son
cuatro veces las importaciones) de bienes agrícolas, que
representan el 27% de las exportaciones totales, con pro-
ductos líderes como café, banano y piña (PROCOMER,
2018).
El instrumento de política comercial más relevante
utilizado durante las últimas dos décadas para la agricul-
tura tradicional ha sido la protección de las importacio-
nes a través de altos aranceles en los productos agrícolas
“sensibles” como arroz, papa, pollo, azúcar y productos
lácteos. En efecto, estos bienes agrícolas han sido la ex-
cepción al promedio histórico de reducción arancelaria
experimentado por Costa Rica desde mediados de los 80.
Aunque los aranceles han disminuido desde que Costa
Rica se unió a la OMC en 1995, los aranceles agrícolas
siguen siendo altos en comparación con los aranceles de
otros grupos de productos (Cuadro 4). De esta manera,
los 20 aranceles más altos aplicados por Costa Rica son
para productos agrícolas (OCDE, 2016).
Adicionalmente, Costa Rica ha negociado largos pe-
ríodos de transición para las reducciones arancelarias
sobre productos agrícolas acordados en la mayoría de
los tratados de libre comercio (TLC), firmados en los úl-
timos años con Chile, Canadá, DR-CAFTA y China, en
productos como cerdo, pollo, arroz, lácteos, azúcar, carne
de res, cebollas y papas. Además, el país aplica contingen-
tes arancelarios de importación para productos agrícolas
de Canadá, China, Estados Unidos, República Dominica-
na, Panamá, la Unión Europea, Perú y Colombia bajo los
TLC correspondientes (OCDE, 2017). Más aún, Wong y
Salas (2017) indican que los productos agrícolas con altos
aranceles aplicados y los aranceles NMF en Costa Rica
son exactamente aquellos bienes con cuotas arancelarias,
tanto en la OMC, como en la mayoría de los TLC.
Históricamente, las medidas proteccionistas y otros
mecanismos de apoyo (como los controles de precios) en
la agricultura han sido el resultado de presión de grupos
de interés (grandes agricultores) que buscan rentas espe-
cíficas, y no benefician a los grupos esperados (pequeños
agricultores y hogares pobres). La evidencia sugiere que
los principales beneficiarios del proteccionismo agríco-
la en Costa Rica han sido tradicionalmente agricultores
medianos y grandes, y agricultores cuya principal fuente
de ingresos no está relacionada con las actividades agrí-
colas (Corrales, 1985; Figueroa y Umaña, 2002; Celis,
2007; Arroyo et al, 2013; Mata y Santamaria 2017; War-
ner et al, 2018).
Un argumento ampliamente utilizado para la in-
tervención del gobierno en los mercados agrícolas está
relacionado con seguridad alimentaria. La definición
internacional incluye el acceso a los alimentos, disponi-
bilidad, uso y estabilidad de estos (FAO, 2006). El con-
cepto de autosuficiencia alimentaria implica la provisión
de suficiente producción local para satisfacer la demanda
nacional. Por otro lado, la autodependencia alimentaria
requiere un conjunto de políticas donde las fuentes de
alimentos se ven determinadas por las ventajas competi-
tivas y patrones de comercio internacional. Según Johns-
ton (1996), los países deberían aprovechar los mercados
internacionales para fortalecer la seguridad alimentaria.
El comercio fomenta la transferencia de alimentos de
regiones con excedentes a otras con déficits. Por lo tanto,
el comercio permite que los países se vuelvan autodepen-
dientes en lugar de asignar incorrectamente los recursos
escasos tratando de ser autosuficientes.
Otro argumento es la existencia de mercados agríco-
las fuertemente subsidiados en países desarrollados, lo
que crea una competencia desleal en el comercio para los
49 El proteccionismo comercial es una política ineficiente que crea distorsiones y resultados subóptimos, particularmente en los mercados agrícolas de los países en
desarrollo. La teoría y la evidencia empírica señalan la necesidad de identificar las fuentes de las limitaciones productivas y desventajas competitivas de los produc-
tores agrícolas, y asignar recursos e implementar políticas para corregir directamente los obstáculos que impiden mejoras en la productividad.

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