La economía política del referéndum del Dr-Cafta
| Autor | Ricardo Monge González/Luis Rivera Valerio |
| Páginas | 14-34 |
14 Costa Rica: un proceso de apertura inconcluso
Febrero 2020
de, se lograron avances sustanciales en el fortalecimiento
del marco institucional vinculado al comercio interna-
cional, a través de la Ley 7638 que fundó el Ministerio de
Comercio Exterior (COMEX) y la Promotora de Comer-
cio Exterior de Costa Rica (PROCOMER) en 1996.
La función principal de COMEX es consolidar la in-
serción inteligente de Costa Rica en la economía mun-
dial, manteniendo objetivos de crecimiento económico y
bienestar social. En la búsqueda de cumplir este objetivo,
se enfoca en cinco líneas de acción: (i) negociaciones co-
merciales internacionales; (ii) promoción de exportacio-
nes; (iii) promoción de inversiones; (iv) administración
de acuerdos comerciales y administración de tratados; y
(v) relación con organizaciones de la sociedad civil. Por
otra parte, PROCOMER fue concebido para concentrar
en una sola organización las funciones anteriores de la
Corporación de Zonas Francas, el Centro para la Pro-
moción de Exportaciones e Inversiones (CENPRO) y el
Consejo Nacional de Inversiones. PROCOMER es una
entidad público-privada cuya junta directiva está con-
formada por cuatro representantes del sector público (el
Ministro de Comercio Exterior, quién lo preside, y tres
representantes del poder ejecutivo) y cinco representan-
tes del sector privado, nombrados por los presidentes de
las asociaciones empresariales.
3. LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL
REFERÉNDUM DEL DR-CAFTA
La acción colectiva en contra y a favor del DR-CAFTA
no puede entenderse completamente a partir de la pers-
pectiva de un solo período en el tiempo (es decir, los años
de negociación y ratificación del Tratado). De hecho, los
miembros de la coalición que participaron (a favor y en
contra) durante el proceso de negociación y el referén-
dum del DR-CAFTA en 2007, comenzaron a organizarse
muchos años antes, centrándose en otro tema de discu-
sión: la oposición o el apoyo al modelo de desarrollo ba-
sado en la promoción de las exportaciones. Por lo tan-
to, es importante mantener en perspectiva la discusión
anterior sobre la economía política de los cambios en la
protección experimentados por Costa Rica desde media-
dos de la década de 1980, cuando el país decidió adoptar
una nueva estrategia de desarrollo basada en un modelo
liderado por el crecimiento de las exportaciones hacia
terceros mercados.
El DR-CAFTA fue una prueba para el proceso de libe-
ralización comercial iniciado por Costa Rica a mediados
de los 80 (Condo et al, 2005; Francois et al, 2008; Banco
Mundial, 2013). Fue un paso adelante en el proceso de
integración global de Costa Rica, no solo para consolidar
el comercio e inversiones con los Estados Unidos, sino
para crear una plataforma de negocios en la región, para
atraer más empresas e inversionistas interesados en in-
gresar al mercado estadounidense. También se esperaba
que el acuerdo mejorara el clima de inversión y forta-
leciera la integración de un mercado centroamericano
de 35 millones de personas (Condo et al, 2005; Rivera
y Rojas-Romagosa, 2010). Además, desde la perspec-
tiva de Costa Rica también fue una buena oportunidad
para abrir dos sectores importantes a la competencia del
sector privado: telecomunicaciones y seguros. Estos dos
mercados habían estado controlados por monopolios es-
tatales durante décadas.
En esta sección se aborda un tema central, y es en-
tender mejor ¿cómo fue apoyado y logrado el acuerdo
DR-CAFTA? Es decir, ¿cómo y por qué se ratificó el
DR-CAFTA? ¿Qué explica los patrones de apoyo y oposi-
ción al acuerdo? Además, ¿por qué, a pesar del conflicto
intenso sobre la negociación y ratificación del DR-CAFTA
en Costa Rica, se ha mantenido el apoyo de todas las ad-
ministraciones y el compromiso del país con la apertura
comercial y una mayor integración a la economía mun-
dial?
a. Negociación del DR-CAFTA y el proceso pre-
referéndum
Más allá de los efectos económicos esperados de un
Tratado de Libre Comercio (TLC), su negociación es un
proceso político. Por lo tanto, es necesario entender por
qué un país adopta una posición particular al negociar y
ratificar un TLC. Hay individuos o grupos que intentan
influir en el diseño de un TLC, incluidos los participantes
del “lado de la demanda” (por ejemplo, industrias nacio-
nales competidoras con las importaciones, exportadores,
sindicatos, Organizaciones no Gubernamentales), y par-
ticipantes del “lado de la oferta” responsables de formular
e implementar la política comercial (por ejemplo, fun-
cionarios del gobierno, congresistas y partidos políticos).
Cada país tiene una configuración diferente de partici-
pantes políticos y económicos. (Condo et al, 2005).
16 La principal institución vinculada a la política comercial externa durante el período de 1968 a 1983 fue el Centro para la Promoción de Exportaciones e Inversiones
(CENPRO), un departamento del Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC), con el objetivo de apoyar todas las actividades que promovieran las export-
aciones e inversiones. Estaba dedicado no solo a aumentar los ingresos de divisas mediante el desarrollo de nuevas actividades de exportación, sino también a
reducir la alta dependencia del país de los cuatro productos tradicionales de exportación: banano, azúcar, café y carne, los cuales representaban el 65% del total
de las exportaciones en ese momento. CENPRO dejó de funcionar como institución en 1996, cuando se aprobó la Ley 7638.
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Si bien el proceso de negociación de un tratado de li-
bre comercio es generalmente extenso y participativo, y
se espera que el impacto neto para el país sea positivo,
el balance final de intereses podría favorecer a “grupos”
o “sectores” específicos. Por consiguiente, el proceso de
negociación y la ratificación de un TLC y sus posibles re-
sultados dependen del balance de diferentes fuerzas eco-
nómicas y políticas.
En septiembre del 2001, los gobiernos de los países
centroamericanos y Estados Unidos iniciaron una fase
exploratoria para el lanzamiento oficial de las negocia-
ciones de un Tratado de Libre Comercio (TLC). Este
mandato se materializó con una declaración conjunta de
las partes para explorar posibilidades para profundizar y
fortalecer las relaciones comerciales entre ellas. Para este
propósito, se puso en marcha un programa de diálogos
técnicos sobre cuestiones comerciales claves, para que la
discusión pudiera lograr un compromiso bilateral refor-
zado entre la región y el país del norte (COMEX, 2011).
El 16 de enero del 2002, el presidente George W. Bush
anunció su intención de explorar un tratado de libre co-
mercio con Centroamérica. Después de firmar la Ley de
Comercio en agosto del 2002, que incluyó la Ley de Pro-
moción del Comercio (TPA), se notificó formalmente al
Congreso su intención de negociar un tratado de libre co-
mercio entre Estados Unidos y Centroamérica (CAFTA,
por sus siglas en ingles). La TPA fue la base de la nueva
oleada de tratados de libre comercio (TLC) impulsados
por los Estados Unidos. Para ese momento, la adminis-
tración Bush había completado TLCs con doce países.
Los países acordaron comenzar a negociar el tratado
de libre comercio oficialmente el 8 de enero del 2003.
Una vez que se anunció el mandato, a lo largo de 2003,
los países centroamericanos y Estados Unidos se reunie-
ron en nueve rondas formales de negociación (además
de varias rondas extraordinarias). El Salvador, Guatema-
la, Honduras, Nicaragua y Estados Unidos concluyeron
la negociación en diciembre del 2003. Los intereses de
Costa Rica eran diferentes al resto de la región en mu-
chos aspectos (Condo et al, 2005). Durante la novena (y
última) ronda de negociaciones, en Washington DC del 8
al 12 de diciembre del 2003, los negociadores de los paí-
ses no estaban satisfechos con los resultados alcanzados,
particularmente en los sectores de textil, agricultura y
servicios. Además, no había acuerdo con los sectores
de seguros y telecomunicaciones y la exclusión de pro-
ductos agrícolas sensibles. Entonces, Costa Rica solicitó
una reunión adicional con representantes comerciales
de los Estados Unidos, en la tercera semana de enero del
2004. Después de cinco días de negociaciones, Costa Rica
firmó el DR-CAFTA.
Uno de los objetivos principales buscados por los paí-
ses centroamericanos a través de la negociación era la
eliminación de los aranceles y otros impuestos y cargas
que afectaban las exportaciones de América Central ha-
cia los Estados Unidos, por medio de la consolidación y
expansión de los beneficios comerciales establecidos en
la Iniciativa de la Cuenca del Caribe (ICC) y en el Siste-
ma General de Preferencias (SGP). Además, la promo-
ción tanto del comercio de servicios como de los flujos de
inversión, el establecimiento de derechos de propiedad
intelectual, la regulación de compras gubernamentales
(contratación pública), el establecimiento de un mecanis-
mo para la solución de controversias, los acuerdos insti-
tucionales para la aplicación ágil y oportuna del acuerdo,
así como el establecimiento de normas y principios que
protegen el ambiente y los derechos laborales, fueron
prioridades para la región. (González, 2006; Condo et al,
2005).
La mayoría de la oposición al acuerdo surgió de gru-
pos de la sociedad civil bien organizados (sindicatos, or-
ganizaciones agrícolas, grupos ecologistas, instituciones
académicas, partidos políticos de izquierda y organiza-
ciones religiosas, entre otros), que exigían, básicamente,
una mejor calidad de vida para los pobres y los “olvida-
dos” y apoyaban la defensa de los derechos sociales y au-
tonomía nacional de los “intereses extranjeros” (Condo
et al, 2005). Estas causas ciertamente nacieron antes del
17 La República Dominicana se unió al acuerdo en el 2004, después de la negociación de los Estados Unidos con Centroamérica (CAFTA), convirtiéndose el tratado
en DR-CAFTA.
18 En cada ronda de negociaciones se presentó una declaración centroamericana. Sin embargo, no fue posible terminar el proceso de negociación con una posición
conjunta regional. Una conclusión general del proceso de negociaciones es que el diferente nivel de habilidades entre los equipos de negociación, la diversidad de
intereses de los sectores en cada país y la relativa urgencia de algunas partes hizo imposible una posición unificada (Condo et al, 2005).
19 Bajo la Ley de Asociación Comercial de la Cuenca del Caribe de los Estados Unidos (CBTPA, por sus siglas en ingles) y el Sistema Generalizado de Preferencias
(SGP), la mayoría de las exportaciones de América Central ingresaban a los Estados Unidos libres de impuestos. El CBTPA se promulgó en mayo de 2000 como
parte de la Ley de Comercio y Desarrollo. El CBTPA mejoró los beneficios de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe de1984. Ante esto, el DR- CAFTA fue planeado
para consolidar esos beneficios y hacerlos permanentes.
20 Según USTR (2004), DR-CAFTA va más allá de los TLC de Chile y Singapur para crear una estrategia de tres partes de derechos de los trabajadores que aseguren
la aplicación efectiva de las leyes laborales nacionales, establece un programa de cooperación para mejorar las leyes laborales y su aplicación, y desarrolla la ca-
pacidad de las naciones centroamericanas para monitorear y hacer cumplir los derechos laborales. También busca desarrollar un sólido proceso de presentaciones
públicas para garantizar que las opiniones de la sociedad civil sean debidamente incorporadas y para la evaluación comparativa de la cooperación ambiental y las
aportaciones de organizaciones internacionales.
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