Evaluación y rendición de cuentas en el sector público: Costa Rica
| Autor | Dr. Ernesto Jinesta |
| Páginas | 1130-1156 |
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Existen una serie de principios de orden constitucional que informan la organización y la función administrativa, en todas sus vertientes y que forman parte del estatuto constitucional de las administraciones públicas. Entre tales principios destacan, por sus implicaciones, para la plena efectividad de los derechos prestacionales de los administrados, en tanto usuarios de los servicios públicos y destinatarios del ejercicio de las competencias
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administrativas, los principios de eficacia, eficiencia y rendición de cuentas o evaluación del desempeño administrativo. De tales postulados depende, en gran medida, el Derecho fundamental de los administrados al buen funcionamiento de los servicios públicos y, en general, el Estado Social de Derecho.
La imbricación entre rendición de cuentas, eficiencia y eficacia salta a la vista, por cuanto, solo a través de una adecuada planificación de la gestión y actuación administrativa y de su respectiva evaluación periódica puede calificarse a una determinado ente público como eficiente y eficaz. Las administraciones públicas son organizaciones serviciales, que deben atender de manera efectiva la satisfacción de las necesidades generales y del interés público, por lo que no deben convertirse en reductos de una inadecuada gestión o de un desempeño irregular que les haga quedar en deuda con las expectativas del conglomerado social y la satisfacción de las situaciones jurídicas sustanciales de cada administrado. En suma, de la observancia efectiva, por parte de los poderes públicos, de los principios de eficacia, eficiencia y rendición de cuentas depende, en buena parte, el éxito de la cláusula social de la Constitución.
La evaluación y rendición de cuentas en el sector público es una manifestación más de lo que se ha denominado la "nueva gestión pública" (NGP) que impone una organización y función administrativa más eficiente, eficaz que brinde a la ciudadanía servicios y prestaciones de calidad.
En esta contribución analizaremos la evaluación y rendición de cuentas como instrumento de la nueva gestión pública en el caso de Costa Rica, para lo que abordaremos su relación con los principios de eficacia y eficiencia, luego pasaremos revista a su desarrollo constitucional y por último a su regulación infraconstitucional.
A nuestro juicio, los principios de eficacia y eficiencia se encuentran contenidos explícitamente en nuestra Constitución Política cuando el constituyente se refiere a conceptos claves como el de "buena marcha del gobierno" (artículo 139, inciso 4°), "buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas" (artículo 140, inciso 8) e, incluso expresamente "eficiencia de la administración" (artículo 191), "buen desempeño" (artículo 85, referido a las universidades públicas) y "buen servicio" (artículo 157, referido al Poder Judicial). Como es sabido, estos dos principios se encuentran desarrollados a nivel infraconstitucional por diversas leyes, así la Ley General de la Administración Pública menciona en cuatro ocasiones el principio de eficiencia como rector de la actuación administrativa (artículos 4°, 8°, 225 y 269); la Ley de Planificación Económica No. 5525 del 2 de mayo de 1974 y sus reformas contiene un capítulo (V) destinado a la "Eficiencia de la Administración Pública" y su artículo 16 dispone que "Los ministerios e instituciones autónomas y semiautónomas llevarán a cabo una labor sistemática de modernización de su organización y procedimientos, a fin de aumentar la eficiencia y productividad de sus actividades...", incluso, el artículo
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17 de ese cuerpo normativo hace referencia a una "Comisión de Eficacia Administrativa".
Nuestra Constitución alude en el artículo 191 a la "eficiencia de la administración", como principio rector de la función y de la actuación administrativa; el texto fundamental no menciona -probablemente por descuido o desconocimiento de su especificidad- directa o explícitamente la eficacia, sin embargo existe una imbricación recíproca entre sendos principios. Sin embargo, no existe ningún problema en la falta de enunciación de la eficacia, puesto que, está comprendida en la eficiencia. Al respecto se ha señalado que "(...) la eficiencia entraña un plus en relación a la eficacia. Mientras ésta alude, en lo que a la actuación administrativa se refiere, a la idoneidad de los medios que la Administración adopta en aras a la consecución de los fines que le son propios, la eficiencia exige que entre medios igualmente idóneos (eficaces) se opte por aquellos que menores costes generen; podría decirse, por lo tanto, que eficacia es igual a eficacia al menor coste posible"2.
La eficacia alude a la producción real o efectiva de un efecto, en tanto que la eficiencia está referida a la idoneidad de la actividad dirigida a tal fin3. La eficacia es un principio que irradia a los diversos sectores de la función y organización administrativa, por lo que posee un contenido heterogéneo y no unívoco. En términos generales, la eficacia y la eficiencia implican que la administración pública no solo debe actuar u obrar, sino que debe obtener un resultado o alcanzar un fin u objetivo, de modo que la efectividad o éxito de la administración es un criterio de legitimidad de ésta4.
La eficacia y la eficiencia en relación con las administraciones públicas, suponen que deben tener aptitud para cumplir con sus fines y objetivos, de la mejor forma posible o con producción de resultados efectivos, lo que supone una adecuada disposición de la organización, los medios y sus funciones. En efecto, en cuanto son organizaciones serviciales, los entes públicos deben
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atender las necesidades colectivas y solucionar los conflictos socio-económicos o, en general, realizar el interés general. Señala Parejo Alfonso que estos principios, desde un punto de vista constitucional, tienen un amplio contenido por lo que respaldan distintas opciones del legislador en el ejercicio de su libertad de configuración, sin embargo cubren los siguientes aspectos:
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El régimen jurídico de las Administraciones públicas, b) su organización interna - incluidos los medios personales- y c) el ámbito de las relaciones inter-organizativas o inter-administrativas5.
Entre los principios de eficacia y eficiencia y el de legalidad no existe contraposición, a lo sumo, una tensión dialéctica, puesto que, debe entenderse que las administraciones públicas deben atender las exigencias de los principios que tratamos con respeto al ordenamiento jurídico, sin embargo en el afán de ser más eficientes es cierto que los entes públicos buscan mayores ámbitos de discrecionalidad, sin que por ésta se entienda arbitrariedad6.
Los principios de eficacia y eficiencia no dejan de plantear problemas en el ámbito del Derecho Administrativo por la multiplicidad de fines que tienen asignados los entes públicos y su condicionamiento externo por el principio de legalidad (heteronomía, capacidad del ente público por atribución y vinculación positiva al ordenamiento jurídico), de modo que los criterios que rigen en el ámbito del Derecho privado, sustentados en el liberalismo individualista (autonomía, capacidad irrestricta o universal y vinculación negativa al ordenamiento jurídico) y el éxito en el mercado, para medirlas, en ocasiones, son inadecuados. Salvo el caso de las empresas públicas-ente de derecho privado (artículo 3°, párrafo 2°, de la LGAP), de las empresas públicas ente de Derecho público ejerciendo actividades ordinarias en el ejercicio de su capacidad de Derecho privado (artículo 1° y 3°, párrafo 2°, ibidem), en materia presupuestaria, financiera o de gestión patrimonial y de servicios públicos (artículo 4° ibidem), en este último caso sobre todo, cuando son gestionados de forma indirecta a través de un concesionario o gestor interesado7.
Consecuentemente, en el ámbito de la gestión y organización administrativa el criterio predominante para valorar la eficacia y la eficiencia, cuyo fin es la realización, con objetividad, del interés general, será político, lo cual dificulta su medición8.
La Sala Constitucional ha resaltado la importancia...
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