Evaluación de resultados y rendición de cuentas en la Administración Pública (la reforma al artículo 11 de la Constitución Política)
| Autor | Dr. Ernesto Jinesta |
| Páginas | 1099-1129 |
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Ver nota 1
Mediante la Ley No. 8003 del 8 de junio del 2000 (publicada en La Gaceta No. 126 del 30 de junio del 2000) se reformó parcialmente el artículo 11 de la Constitución Política. Se mantuvo, con alguna variante de redacción y otras de puntuación, el texto original del párrafo primero y se introdujo un segundo párrafo en el que se eleva a rango constitucional dos de los principios rectores de la
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función y de la organización administrativas modernas, esto es, la evaluación de resultados y la rendición de cuentas.
El párrafo segundo, que constituye una verdadera novedad jurídica - independientemente de compartir o no su defectuosa redacción- establece lo siguiente:
"La Administración Pública en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La Ley señalará los medios para que este control de resultados y rendición de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones públicas.".
Desde una perspectiva puramente semántica, discrepamos de la redacción, puesto que, hubiera bastado con afirmar que los entes públicos -o la Administración Pública- y los funcionarios públicos se encuentran sometidos a los principios de evaluación de resultados y rendición de cuentas, los que la ley implementerá y desarrollará. Es de suponer que el sistema de evaluación de resultados y de rendición de cuentas desarrollado legislativamente debe prever la responsabilidad de los funcionarios que tengan un mal o deficiente rendimiento, puesto que, de lo contrario se trataría de una simple declaración platónica de principios sin ninguna garantía para su observancia, por esa razón ese estremo sobra en la redacción de la reforma parcial.
Pese a la redacción, la reforma constitucional crea un nuevo deber o imperativo constitucional para todas las administraciones públicas, con el objeto de lograr su mayor sometimiento a los principios de legalidad, eficiencia y eficacia e implantar, de esa forma, un nuevo paradigma de gestión administrativa más acorde con el Estado Social y Democrático de Derecho.
Surge, así, uno de los aspectos medulares a dilucidar del nuevo párrafo segundo del numeral 11 de la Carta Política, es decir, su extensión o alcance subjetivo.
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El constituyente derivado o poder reformador nos habla de la "Administración Pública en sentido amplio" y luego agrega, con una terminología imprecisa, que la ley desarrollará un sistema que "cubra a todas las instituciones públicas", con lo cual, evidentemente, se incluye toda la pléyade de entes públicos que conforman nuestra administración pública (171 en total -entre los que figuran el Estado, 49 entes públicos descentralizados funcionalmente o por servicios, 40 entes públicos descentralizados corporativamente, incluidos los colegios profesionales, 81 entes públicos descentralizados territorialmente o municipalidades- y 5 empresas públicas-ente de derecho privado-)2y, desde luego, a cada uno de los órganos que conforman cada ente (solo el Poder Ejecutivo se encuentra constituido por 18 ministerios, los que a su vez se descomponen en una serie de órganos, algunos desconcentrados y otros que, incluso, asumen la forma del "órgano-persona" -el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes cuenta con 12 órganos desconcentrados, algunos con personalidad jurídica instrumental; el Ministerio de Educación tiene adscritas 198 juntas de educación y 417 juntas administrativas-). Bajo esta línea de argumentación, se trata de un deber constitucional que, desde luego, alcanza, también, a los Poderes Judicial y Legislativo, el Tribunal Supremo de Elecciones y la Contraloría General de la República cuando ejercen una función materialmente administrativa. Por esa razón, el Poder Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones que prestan una importante función administrativa -en el primer caso, el servicio público de la administración de justicia y en el segundo una actividad certificatoria a través del Registro Civil-, deben adoptar y abrirse a la mejores técnicas de organización administrativa con la finalidad de obtener altos estándares de calidad en la atención de los usuarios.
Con esta reforma parcial se consolida el Estado Democrático y Social de Derecho al que resulta, a su vez, inherente la noción de Administración Pública prestacional, entendida ésta como la que debe asegurarle a todos los administrados, sin distinción, una esfera vital mínima y común mediante la prestación efectiva y de calidad de los servicios públicos, todo con el propósito de suprimir las desigualdades reales existentes entre aquéllos. Debe tomarse en consideración que en el marco de un Estado Social y Democrático de Derecho la legitimidad de la Administración Publica deriva de los resultados y rendimientos que obtenga al cumplir sus múltiples tareas y fines, por lo que si existen buenos resultados tangibles habrá, necesariamente, apoyo social a la gestión pública.
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En ese respecto, en la exposición de motivos del proyecto de reforma parcial, oportunamente presentado a la corriente legislativa, se subrayó lo siguiente:
"...la evolución de los derechos constitucionales ha puesto de manifiesto la necesidad de entender la naturaleza jurídica de éstos como derechos no sólo de defensa, sino también de prestación. En efecto, las garantías constitucionales de carácter prestacional someten al Estado al cumplimiento efectivo de ciertos fines, pues ya no se trata únicamente de una Administración que no transgreda los derechos del administrado, sino de una que los efectúe. Un Estado ineficiente no puede cumplir con sus obligaciones constitucionales de orden prestacional (como por ejemplo el deber del Estado de procurar el mayor bienestar a todos los habitantes o la obligación de apoyar la iniciativa privada para el progreso científico y artístico -artículos 50 y 89 de la Constitución Política, respectivamente). Un Estado ineficiente no puede en consecuecia ser constitucional, puesto que el cumplimiento deficitario de exigencias constitucionales significa un comportamiento inconstitucional por omisión relativa. De manera que el artículo 11 de la Constitución Política requerie ser actualizado. El derecho constitucional del siglo XX exige un Estado que cumpla con los fines que le ha encomendado la Constitución Política, demanda un funcionario público que no sólo evite arrogarse facultades impropias, sino que por sobre todo cumpla con los deberes que ya tiene. Aparte de lo anterior, uno de los problemas más graves que afronta el país es la pérdida de confianza en las instituciones públicas. Ante la ineficiencia de la Administración, el ciudadano no encuentra instrumentos jurídicos efectivos que fiscalicen el cumplimiento efectivo de las metas estatales. Esta situación se vuelve aún más grave puesto que en el régimen público, el ciudadano no puede castigar la ineficiencia del proveedor de servicios con la no adquisición del producto, sino que se encuentra forzado a seguirlo recibiendo, ya sea porque se trate de
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un monopolio o de un servicio público en sentido estricto, cuyo único titular es el Estado...lo cierto es que la ineficiencia del Estado en muchos servicios ha llegado a un punto tal que obliga a una reforma constitucional, en la que se estatuya la obligación constitucional expresa del Estado de fiscalizar su eficiencia..." (la negrita no es del original)3.
La reforma, en nuestro criterio, pretende, también, reivindicar la figura de la persona -física o jurídica-, esto es, del individuo o administrado, como centro o eje del Derecho Administrativo. Debe tenerse en consideración que la Administración Pública, entendida como una organización servicial de la comunidad, fue creada para servir, efectivamente, al administrado -entendido como un cliente o consumidor- y a la colectividad en general, por lo que no es el administrado el que le debe servir a la Administración Pública, que es la idea que subyace en el concepto superado y obsoleto de súbdito.
La modificación busca, del mismo modo, reforzar algunos de los principios consustanciales al Estado Social y Democrático de Derecho como lo son la publicidad, la transparencia en la función administrativa y la participación. En efecto, es de suponer que los mecanismos y sistemas de evaluación del rendimiento o desempeño administrativo y de rendición de cuentas arrojen información valiosa y resultandos tangibles que deben ser de conocimiento de todos los administrados, quienes, en último término, al financiar el aparato administrativo, tienen todo el derecho...
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