Formación, evolución y perspectivas del dominio público en Costa Rica

Autor:Dr. Ernesto Jinesta
Páginas:1157-1207
 
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Introducción

Esta contribución ofrece un panorama general sobre la formación, el desarrollo, constitucional y legal, y las perspectivas del dominio público en Costa Rica. El régimen jurídico del demanio público, en el caso

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costarricense, se encuentra tanto en la Constitución, con lo cual es posible identificar un "dominio público constitucional", sea un conjunto de bienes de gran relevancia e importancia, tanto que son objeto de afectación y regulación expresa en el texto fundamental. De otra parte, existe una sucesión de leyes sectoriales que han regulado la materia y que se ocupan, tanto de desarrollar el régimen de los bienes públicos normados en la Constitución como de otros que ni siquiera son mencionados en la ley fundamental, esto es, de lo que denominados el "dominio público de configuración legal".

La ausencia de una regulación general, en materia de dominio público, con excepción de la contenida en el Código Civil que data de 1886, le imprime un carácter fragmentado, disperso e, incluso, asistemático a su régimen. En muchas ocasiones, las leyes dictadas para regular determinado sector del dominio público, sobre todo las emitidas hasta antes del último cuarto del siglo pasado, carecían de una correcta técnica jurídica y legislativa, por cuanto, se utilizaban muchas categorías o instituciones dogmáticas del Derecho privado que se extrapolaban al ámbito del Derecho Administrativo. El rigor dogmático y técnico-jurídico en la regulación de los diversos institutos del dominio público, se producirá hasta bien entrado el siglo recién pasado.

Lo anterior tiene explicación en el escaso desarrollo dogmático y científico del Derecho Administrativo en Costa Rica, con algunas excepciones puntuales, así como a la ausencia de estudios sistemáticos y monográficos sobre el dominio público.

Conviene aclarar que Costa Rica es un "Estado unitario concentrado", conformado por un universo de entes públicos, siendo el más significativo el Estado, luego existe un proceso de descentralización territorial con las Municipalidades (81 en total), funcional o por servicios con diversas instituciones autónomas y semiautónomas y la corporativa de carácter productiva o industrial con ciertos entes gobernados por una Asamblea que suele conciliar intereses contrapuestos de un sector y la corporativa profesional con los colegios profesionales. Todos esos entes públicos pueden ser titulares de bienes del dominio público o de derechos reales administrativos.

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I - Formación y evolución del dominio público constitucional
1. - Constituciones anteriores a la vigente de 7 de noviembre de 1949

En el Pacto Social Fundamental Interino de Costa Rica o "Pacto de concordia" del 10 de enero de 1822, se reconoce la propiedad como derecho natural y legítimo de toda persona y de cualquier pueblo o nación (artículo 2°).

Lo anterior fue retirado por el artículo 6° de los Estatutos Políticos de la Provincia de Costa Rica de 17 de marzo de 1823 y de 16 de mayo de 1823.

La Constitución de la República Federal de Centroamérica de 22 de noviembre de 1824, durante el lapso que rigió estableciendo un Estado federal o compuesto conformado por Guatemala, Honduras, el Salvador, Nicaragua y Costa Rica, cuyo territorio comprendía el antiguo Reino de Guatemala a excepción de la provincia de Chiapas, en su numeral 2° establecía que su primer objeto, entre otros, era la conservación de la propiedad.

En esta Constitución Federal ya se mencionan algunos bienes que, clásicamente, conforman el demanio público como los puertos, "grandes caminos y canales de comunicación" (artículo 69, incisos 20 y 22), cuya habilitación y apertura fue una atribución del Congreso Federal.

La Ley Fundamental del Estado de Costa Rica de 25 de enero de 1825, que fue la Constitución de Costa Rica, durante la vigencia de la Federación Centroamericana, en su artículo 4°, estableció la inviolabilidad de la propiedad privada, sin embargo, dispuso que el Estado podía exigir el sacrificio de alguna "por razón de interés público legalmente comprobado indemnizándola previamente". Esta norma que aparece por primera vez en la tradición constitucional costarricense, introduce la potestad expropiatoria que será fundamental para transferir, coactivamente, al dominio público determinadas propiedad privadas necesarias para construir una obra pública o prestar un servicio público.

Esta Constitución del "Estado Libre de Costa Rica" como componente del Estado Federal, en su Capítulo 13 introdujo una primera regulación sobre la "Hacienda Pública". Así el artículo 115 preceptuaba que "La

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Hacienda Pública del Estado la forman las tierras valdías, y las contribuciones directas o indirectas decretadas por el Congreso". De esta manera se introduce la distinción entre los bienes inmuebles cuya titularidad ostentan los particulares, de los que no han sido titulados a nombre del Estado -baldíos- y que, por consiguiente, engrosan el dominio público del Estado.

La Constitución de la República Federal de Centroamérica reformada de 13 de febrero de 1835, en su numeral 181, inciso 4°, estableció como prohibición del Congreso Federal y de las legislatura estaduales "Tomar la propiedad de ninguna persona, ni turbarle en el libre uso de sus bienes, si no es en favor del público cuando lo exija una grave urgencia legalmente comprobada, y garantizándose previamente la justa indemnización". Nuevamente, se contempla la potestad expropiatoria como una forma de privación coactiva del dominio privado para transferirlo al público así como las eventuales ocupaciones durante un estado de urgencia.

En la Ley de Bases y Garantías de 8 de marzo de 1841, emitida después de la disolución del Estado Federal Centroamericano (1824-1839), en su artículo 2°, inciso 2°, se hace, nuevamente, referencia a la potestad expropiatoria, al proclamar como un derecho de los costarricenses de entonces "(...) que su propiedad no sea tomada, aun para usos públicos, sin que previamente se justifique necesidad o motivo de provecho común; y en este caso, se les indemnice su valor, según el juicio de peritos, nombrados uno por el propietario y otro por la autoridad".

En la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Costa Rica de 9 de abril de 1844, se establecerán algunos preceptos relevantes desde la perspectiva del dominio público.

En primer término, el artículo 1° establece como derecho "inalienable e imprescriptible" el de propiedad. Luego, el artículo 13 contemplaba la expropiación al indicar que "Ningún poder podrá tomar la propiedad particular ni turbar absolutamente al propietario en el libre uso de sus bienes; sino es por una necesidad pública acreditada, y previa indemnización por un precio razonable convenido, o a tasación de peritos nombrados por las partes".

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En cuanto a las atribuciones del Poder Legislativo, el artículo 106, inciso 9°, introduce, por lo menos a nivel constitucional, la figura de la desafectación al disponer que es una de sus competencias "permitir cuando el Ejecutivo manifiesta urgencia o utilidad, la enajenación de las propiedades públicas del Estado". Ese mismo artículo, en su inciso 13), le concedía la atribución de "decretar la apertura de caminos y canales de comunicación, y establecer las bases en que deben fundarse".

En el artículo 182, ubicado en el Título X relativo a la Hacienda Pública, se establecía que "El Tesoro general del Estado se compone del producto de tierras baldías, del de las Aduanas, y del de las contribuciones directas o indirectas decretadas por el Poder Legislativo para el sostén de los gastos públicos".

La Constitución Política de 21 de enero de 1847, recogió normas similares a la de 1844 (artículos 1°, 7°, 79, incisos 13 y 23, y 172).

La Constitución Política de 22 de noviembre de 1847, en su artículo 53, inciso 5°, le concedió al Congreso la atribución de "Decretar la enajenación o aplicación a usos públicos de los bienes nacionales" y en el inciso 7° la de "Hipotecar o permitir que se hipotequen los bienes y rentas nacionales" para el pago de empréstitos. Para el Poder Ejecutivo, en su artículo 77, inciso 10°, la concedió la de "Disponer de la hacienda pública con arreglo a las leyes".

Por último, el artículo 112 preceptuaba que "A excepción de las contribuciones establecidas por la ley, ningún costarricense será privado de su propiedad sin su libre consentimiento; a menos que la necesidad pública, calificada tal con arreglo a la ley, así lo exija, previa indemnización de su justo valor determinado por peritos".

La Constitución Política de 26 de diciembre de 1859, estableció algunas...

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