Fundamentos de los sistemas de responsabilidad administrativa
| Autor | Dr. Ernesto Jinesta |
| Páginas | 1244-1268 |
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La responsabilidad administrativa y sus diversos sistemas o regímenes son de los institutos medulares del Derecho Administrativo sustantivo. En el Derecho Administrativo nos encontraremos que la responsabilidad administrativa tiene dos vertientes claramente definidas que son las siguientes:
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el sistema de responsabilidad sin falta o por sacrificio especial y b) el régimen de responsabilidad por falta de servicio, cada uno con contornos específicos. La responsabilidad administrativa, desde una perspectiva general o superior, se fundamenta en dos ideas rectoras o fundamentales que son la integridad patrimonial y el criterio técnico de la lesión antijurídica. Los dos regímenes de responsabilidad administrativa indicados tienen igual sustento general e idénticas condiciones comunes como la existencia del daño y la relación de causalidad.
El régimen de responsabilidad sin falta o por sacrificio especial requiere, para que opere, la existencia de un daño anormal y especial o de un sacrificio especial que quebrante el principio de igualdad en el sostenimiento de cargas públicas. En este sistema el funcionamiento anormal o la falta de servicio son conceptos totalmente irrelevantes, puesto que, una vez comprobado el daño y la relación de causalidad, así como los conceptos jurídicos indeterminados antes indicados, la responsabilidad es automática.
El segundo régimen es el de la responsabilidad por funcionamiento anormal en el cual es necesario e indispensable comprobar la falta de servicio o el funcionamiento anormal. En este sistema el funcionamiento anormal o la falta del servicio no son indiferentes sino que son condición indispensable de la responsabilidad.
Todo ordenamiento jurídico administrativo avanzado debe prever ambos sistemas o regímenes de responsabilidad para evitar la irresponsabilidad
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administrativa. Se trata, en esencia, de dos sistemas complementarios que tienen campos de aplicación propios.
La desiderata de todo ordenamiento jurídico es la búsqueda de un sistema mixto donde se conjuguen, equilibradamente, ambos regímenes, puesto que, de su coexistencia y correcto balance depende la efectividad del sistema de responsabilidad administrativa.
Nuestra Ley General de la Administración Pública costarricense de 1978 tiene la virtud de regular sendos sistemas de responsabilidad, con lo cual podemos afirmar que nuestro ordenamiento jurídico administrativo posee un sistema de responsabilidad acabado.
Ante el fenómeno de la "constitucionalización del Derecho"3, en particular, del Derecho Administrativo, con el surgimiento del denominado "Derecho Administrativo Constitucional"4, que son fenómenos que hacen referencia a la intensa y profunda impregnación del Derecho Administrativo por el parámetro de constitucionalidad y la jurisprudencia vertida por los Tribunales, Cortes y Salas Constitucionales, resulta indispensable destacar los fundamentos constitucionales de la responsabilidad administrativa. No cabe la menor duda que, tratándose del instituto dogmático de la responsabilidad administrativa, tiene profundo asidero en principios, valores, preceptos y jurisprudencia constitucionales. Sobre este tema nos ocupamos en una ocasión precedente5, por lo que de momento, grosso modo, basta con señalar que la responsabilidad administrativa hunde sus raíces en importantes figuras dogmáticas del Derecho Constitucional que hacen parte de las tradiciones constitucionales comunes de los Estados de Derecho. Así, es incuestionable que una serie de principios generales del Derecho Administrativo Constitucional concurren a darle fundamento, tales como los de intangiblidad relativa del patrimonio, igualdad, en particular, en el sostenimiento de las cargas públicas, la eficacia y la eficiencia administrativas, la solidaridad social, etc.
También un cúmulo de derechos fundamentales y humanos son las bases ancilares de la responsabilidad administrativa, tales como el derecho de propiedad, la tutela judicial efectiva y acceso a la jurisdicción, vinculados al derecho resarcitorio del administrado cuando sufre una lesión antijurídica, el
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derecho al buen funcionamiento de los servicios públicos, el derecho a la buena administración, etc. También hacen parte de ese estatuto constitucional de la responsabilidad institutos de rancio abolengo como la expropiación por causa de utilidad pública y, cuando son recogidas en el texto constitucional, las limitaciones por razón de interés social del derecho de propiedad.
Contemporáneamente, ha sido acuñado el principio general del Derecho Administrativo Constitucional de la responsabilidad administrativa de los poderes públicos, el cual le ofrece un sólido e indiscutido fundamento a todas las vertientes de la responsabilidad administrativa y a su desarrollo infra constitucional. Este principio se encuentra reconocido, plenamente, por la doctrina6y hace parte, actualmente, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (artículo 41, párrafo 3°).
En los ordenamientos jurídicos donde tal principio se encuentra expresamente establecido o bien los Tribunales, Cortes o Salas Constitucionales lo han reconocido de manera expresa y rotunda, a partir de una interpretación inductiva y sistemática del texto constitucional de todos los institutos que mencionamos en el epígrafe anterior, la responsabilidad administrativa asume la condición de pieza esencial del Estado Constitucional de Derecho.
La inducción del principio constitucional de responsabilidad administrativa, no es una actividad inútil e inocua desde un punto de vista jurídico práctico, dado que, sirve de pauta interpretativa y de orientación a los tribunales para enfrentar los casos dudosos del sistema. Este principio forma parte de la concepción constitucional de las administraciones públicas. El principio general de la responsabilidad es una de las más importantes conquistas del Estado de Derecho incorporado a todos los ordenamientos jurídicos de corte progresista. Como principio de rango constitucional es pieza fundamental del Estado de Derecho con un carácter natural expansivo que impide toda interpretación que obstaculice su plena realización material. Toda interpretación o aplicación que fortalezca el principio de responsabilidad consolida el prestigio y eficacia de la administración y la colaboración real de los administrados.
En el caso costarricense, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en el Voto No. 5207-04 de las 14:55 hrs. del 18 de mayo de 2004, consideró lo siguiente:
"Redacta el Magistrado Jinesta; y,
CONSIDERANDO:
(...) IV.- PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA. Nuestra Constitución Política no consagra explícitamente el
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principio de la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas por las lesiones antijurídicas que, en el ejercicio de la función administrativa, le causen a los administrados. Empero, este principio se encuentra implícitamente contenido en el Derecho de la Constitución, siendo que puede ser inferido a partir de una interpretación sistemática y contextual de varios preceptos, principios y valores constitucionales.
(...)
De esta forma, queda en evidencia que el constituyente originario recogió de forma implícita el principio de la responsabilidad de las administraciones públicas, el que, como tal, debe servir a todos los poderes públicos y operadores del Derecho como parámetro para interpretar, aplicar, integrar y delimitar el entero ordenamiento jurídico. Bajo esta inteligencia, un corolario fundamental del principio constitucional de la responsabilidad administrativa lo constituye la imposibilidad para el Legislador ordinario de eximir o exonerar de responsabilidad a algún ente público por alguna lesión antijurídica que le cause su funcionamiento normal o anormal o su conducta lícita o ilícita a la esfera patrimonial y extrapatrimonial de los administrados.
V.- CARÁCTER ESENCIAL DEL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA EN EL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRÁTICO DE DERECHO. La responsabilidad de las administraciones públicas por el ejercicio de la función administrativa forma parte, como lo hemos constatado en el considerando anterior, de la concepción constitucional de éstas. Es una pieza clave y esencial del Estado social y democrático de Derecho, dados los fines a los que propende un régimen de responsabilidad administrativa. De modo general, la responsabilidad administrativa tiene por función básica la reparación o resarcimiento de las lesiones antijurídicas causadas a un administrado (víctima o damnificado) en su esfera patrimonial o extrapatrimonial por un ente público en el ejercicio de la función...
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