Indicadores alternativos para evaluar la sostenibilidad de la politica fiscal y mediciones del resultado primario estructural del sector publico.
| Autor | Rojas Sánchez, Mario Alfredo |
| Páginas | 73(25) |
Resumen: Durante la década de los años 90 y principios del 2000, muchos países alrededor del mundo implementaron programas de ajuste fiscal para reducir el nivel de su deuda pública como proporción del PIB, debido a los potenciales riesgos asociados a elevados niveles de esta relación. Si bien existe una serie de razones que podrían justificar que el gobierno se endeude y acumule esta deuda, lo cierto es que elevados niveles de deuda pública incrementan el riesgo de crisis fiscales, así como generar significativos efectos negativos en la actividad económica.
El objetivo de la presente nota técnica es presentar algunos de los indicadores alternativos que se han aplicado en otros países para evaluar la sostenibilidad fiscal. De hecho existe una gran variedad, algunos simples como aplicar un análisis de regresión y otros más complejos, en términos del concepto de deuda relevante, debido a que su contabilidad básica esta muy limitada a la disponibilidad de información. Así mismo, esta información servirá de base en posteriores investigaciones que realizará el equipo de modelación macroeconómica del Banco Central de Costa Rica, para determinar de manera endógena la situación financiera del sector público en el modelo macroeconómico de pequeña escala.
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INTRODUCCIÓN
Durante la década de los años 90 y principios del 2000, muchos países alrededor del mundo implementaron programas de ajuste fiscal para reducir el nivel de su deuda pública como proporción del PIB, debido a los potenciales riesgos asociados a elevados niveles de esta relación.
En el caso particular de Costa Rica, la evolución de la razón de la deuda pública consolidada entre el PIB ha seguido un comportamiento irregular durante el período 1990-- 2002. Durante los primeros tres años de la década pasada, se produce una reducción muy fuerte en la razón de deuda al PIB que refleja, en buena parte, el efecto de la renegociación de la deuda externa. A partir de 1994 y hasta 1996, esta razón aumenta significativamente debido, en buena parte, al mayor déficit fiscal y al bajo crecimiento en la producción. A partir de 1997 y hasta 1999 se produce una nueva reducción importante en la deuda, quese revierte casi por completo en el periodo 2000-2002.
Si bien existe una serie de razones que podrían justificar que el gobierno se endeude y acumule deuda; en particular para cumplir con sus funciones de estabilizador y proveedor de servicios sociales, salud, educación e infraestructura, entre otros; lo cierto es que elevados niveles de deuda pública incrementan el riesgo de crisis fiscales (1), así como generando significativos efectos negativos en la actividad económica. En efecto, el gobierno podría requeriría incrementar la carga tributaria para financiarse o presionar al alza las tasas reales de interés; lo cual estrujaría las posibilidades de inversión del sector privado. De hecho, cuando un gobierno no es capaz de financiar sus déficit, se ve forzado a contraer sus gastos a aumentar sus tributos, a expensas de aplicar su política para estabilizar la economía. Es en estos casos cuando la política fiscal actúa de manera procíclica más que contracíclica.
Para evaluar el tema de la sostenibilidad fiscal se ha venido desarrollando una serie de indicadores, enfocados en los factores determinantes de la elevación de la razón deuda pública a PIB y en particular, el poco margen que tienen algunos países en desarrollo para generar mayores niveles de superávit primario que aseguren la sostenibilidad de sus deudas.
Por lo anterior, el objetivo de la presente nota técnica es presentar algunos de los indicadores alternativos que se han aplicado en otros países, para evaluar la sostenibilidad fiscal. De hecho existen una gran variedad de indicadores, algunos simples, como aplicar un análisis de regresión, y otros más complejos, en términos del concepto de deuda relevante (bruta, consolidada, neta o posición neta), proceso que se da debido a que su contabilidad básica está muy limitada a la disponibilidad de información. Así mismo, esta información servirá de base en posteriores investigaciones que realizará el equipo de modelación macroeconómica, para determinar de manera endógena la situación financiera del sector público en el modelo macroeconómico de pequeña escala (MMPE).
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MARCO DE REFERENCIA
En un estudio realizado por Hemming y Petrie (FMI, 2000), se plantean algunos hechos estilizados que deben considerarse como marco de referencia para evaluar la vulnerabilidad fiscal de los países.
Factores de vulnerabilidad fiscal:
i--Posición inicial:
El éxito o fracaso de los programas de ajuste fiscal, para reducir los niveles de deuda, están muy relacionados con la gravedad del punto de partida. En efecto, los países que han enfrentado mayores problemas para ejecutar planes fiscales contracíclicos partieron de situaciones caracterizadas por: elevados niveles de déficit y deuda a PIB; perfil de la deuda muy corto, lo cual hace que el refinanciamiento tenga un costo creciente; poca disponibilidad de activos reales y financieros y limitado acceso al financiamiento externo.
ii--Efecto endógeno de las variables macro:
--Variaciones del PIB: afecta directamente la recaudación de impuestos, especialmente cuando la proporción de ingresos tributarios con respecto al total supera la de otros ingresos.
--Variaciones de la tasa de inflación: afecta la recaudación del impuesto de renta, ya que los impuestos indirectos al ser advaloren suavizan el efecto "Oliveira Tanzy".
--Variaciones de la tasa de interés: afecta directamente el servicio de intereses y si la deuda es de corto plazo su refinanciamiento (roll over) incrementa el costo del servicio.
--Variaciones del tipo de cambio: por el lado de los ingresos tendría un efecto positivo, si se recaudaran dólares sobre el comercio exterior. Por el lado de los gastos, se incrementa el costo en colones del servicio de la deuda externa y por tanto, las presiones por financiamiento doméstico, en el caso en que no se tenga acceso al exterior. Además, aumentaría el costo de los insumos importados. También está el posible efecto sobre el balance de los bancos y empresas, pues un descalce de monedas puede implicar crisis financieras y mayores pérdidas cuasifiscales.
--Variaciones del precio de productos específicos (petróleo o cobre): en algunos casos se presentan mayores gastos por subsidios, para mantener, bajos los precios internos, ante aumentos en los precios internacionales de tales productos.
iii--Tendencias subyacentes desestabilizadoras de mediano plazo que aparten el balance fiscal de una trayectoria sostenible:
--Rol creciente de los mercados domésticos como fuente de recursos para financiar el déficit: Este aspecto no es problemática, cuando lo que se quiere es desarrollar el mercado de capitales con inversionistas institucionales, y papeles de deuda pública de mediano y largo plazo.
--Es un problema, cuando el fisco tiene restricciones al financiamiento externo o del Banco Central, porque debe recurrir al mercado doméstico por recursos con un costo mayor que el externo (i>i*) y a plazos más cortos que los externos.
--Se presentan los riesgos de una crisis fiscal que buscar al traste con el sistema financiero y de pensiones; así como el de refinanciar deuda externa con deuda interna a mayor costo.
--Pasivos fiscales derivados de reformas de pensiones: La tendencia de moverse de sistemas de reparto administrados por empresas públicas, hacia sistemas de capitalización individual, administrados por el sector privado han incrementado los déficit fiscales, pues se reduce la recaudación de cuotas patronales pero se mantiene la obligación del pago de pensiones del sistema antiguo.
--Privatizaciones: En el corto plazo tienen un efecto positivo sobre los ingresos y negativo sobre los gastos, pero a largo plazo, implican una baja permanente del flujo de caja de aquellas empresas que antes ayudaban a generar superávit, para reducir el déficit global del sector público.
iv--Debilidades estructurales de las finanzas públicas: Destacan en esta sección: los elevados niveles de la razón de deuda a PIB; elevada dependencia por rentas de pocos productos; la baja carga tributaria, con predominancia de impuestos indirectos; la rigidez excesiva del gasto; y un marco institucional y un proceso de toma de decisiones públicas con impacto financiero.
--Reglas de política fiscal: se recomienda aplicarlas en el corto plazo para corregir el problema y existen algunos ejemplos:
--Reglas sobre el balance fiscal: establecimiento de fondos de estabilización ligados con límites al endeudamiento (no corrigen prociclidad).
--Reglas sobre el resultado global: presentan algunas limitaciones en su operación
--Déficit estructural: imponen un límite a la capacidad contracíclica de las finanzas públicas, a no ser que se disponga de un nivel inicial positivo del ahorro público y/o acceso al crédito. Ver caso de Chile.
Condiciones para la aplicación de reglas fiscales: su éxito depende del tipo de regla y de la gradualidad con que se aplica.
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INDICADORES ALTERNATIVOS DE SOSTENIBILIDAD FISCAL
a. Estudios para Costa Rica
Hasta el momento en BCCR se han realizado cuatro investigaciones sobre el tema de la sostenibilidad fiscal y el comportamiento procíclico de sus ingresos y gastos. De estos estudios dos se enfocaron en determinar los componentes estructurales o discrecionales del déficit público (Azofeifa, Ana Georgina y Doris Rojas (2000) y Durán V., Rodolfo y Eduardo Méndez (1995))
Los dos restantes estudios son más recientes y analizan la solvencia fiscal, sin entrar en detalle con los determinantes del resultado primario del sector público. En particular, ambos estudios parten su análisis de la restricción presupuestaria intertemporal del sector público (Hoffmaister et. al., 2001; y Rojas & Sáenz, 2003).
b. Teoría y práctica para evaluar la sostenibilidad fiscal (Chalk & Hemming, 2000)
En este estudio se...
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