Instituciones autónomas y semiautónomas: Su verdadero sentido. (Consecuencias no ponderadas de la reforma parcial al artículo 188 constitucional)
| Autor | Dr. Ernesto Jinesta |
| Páginas | 1297-1311 |
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El Título XIV de la Constitución Política de 1949 se denomina "Las Instituciones Autónomas", la doctrina nacional ha dado por sentado que, incluso, después de la reforma parcial al artículo 188 por virtud de la ley No. 4123 de 31 de mayo de 1968, el único cambio experimentado por esos entes descentralizados funcionalmente o por servicios es que fueron desprovistos de la autonomía política o de gobierno y se les otorgó, por principio, la autonomía administrativa o de primer grado, con el propósito de lograr la unidad de mando inherente a un Estado unitario, lo cual supuso un fenómeno de re-centralización moderado o relativo -al quedar, por principio o regla, toda institución sometida a la tutela administrativa o dirección inter-subjetiva ejercida por el Estado a través del Poder Ejecutivo-.
Por lo anterior, se ha afirmado que la única diferencia entre una institución autónoma y semiautónoma es la ley calificada o reforzada que se precisa para crear la primera e, incluso, se ha estimado que la
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conformación de instituciones semiautónomas es una costumbre o práctica parlamentaria establecida para eludir el requisito de una ley calificada o reforzada2, con lo cual sería, en nuestro criterio, una costumbre ilícita o contra constitutionem.
No obstante, estimamos que las consecuencias y efectos de la reforma parcial de 1968 al artículo 188 constitucional no han sido correctamente ponderadas y precisadas y, por consiguiente, persisten en la dogmática nacional una serie de equívocos que afectan una comprensión cabal de la organización administrativa costarricense, desde su base fundamental, esto es, la Constitución. Por consiguiente, no debe sorprendernos que, más de cuarenta años después de la reforma parcial, surjan consecuencias e implicaciones que no han sido valoradas en su justa y plena dimensión, lo cual demuestra que el debate en el Derecho público siempre está abierto a nuevas perspectivas.
Consecuentemente, a la luz de la reforma parcial de 1968 habría que cuestionarse los siguientes extremos: 1) ¿En la voluntad del constituyente originario la institución autónoma es, únicamente, la que posee autonomía política o de gobierno?, 2) ¿Solo las instituciones que tengan autonomía política o de gobierno merecen denominarse autónomas en la lógica del constituyente originario?, 3) ¿Tenía, entonces, algún sentido y significado el concepto de institución semiautónoma empleado en el artículo 49 constitucional en su versión original?, 4) ¿Son todas las instituciones creadas después de 1968, a las que se les otorga la autonomía de primer grado o administrativa, instituciones semiautónomas?, 5) ¿Puede hablarse, después de la reforma parcial de 1968 y, en caso querer prescindirse del concepto de semiautonomía, de instituciones autónomas con autonomía de primer y segundo grado?, 6) ¿Debió, después, de la reforma parcial de 1968 cambiarse la denominación del Título XIV de la Constitución?, 7) ¿La reforma parcial de 1968 debió adicionar o modificar el inciso 3° del artículo 189 constitucional?, 8) ¿Sufrió el inciso 3° del artículo 189 una mutación constitucional tácita con la reforma del artículo 188 en 1968?, 9) ¿Amerita, entonces, la creación de instituciones con autonomía de primer grado o administrativa, una ley reforzada o calificada?, 10) ¿Deben ser consultados por la Asamblea Legislativa los proyectos de ley relativos a las instituciones semiautónomas o con autonomía de primer grado?, 11) ¿Fue la reforma parcial de 1968 completa, articulada o sistemática?
Como se ve, se trata de una serie de interrogantes de gran relevancia que deben ser despejadas para una adecuada aprehensión del régimen constitucional de la organización administrativa costarricense concebida por el Constituyente originario de 1949 y el poder reformador de 1968. Únicamente, el análisis cuidadoso y sistemático del esquema
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organizacional a la luz y al margen de la Constitución de 1871, del concebido y del posterior a la Constitución de 1949 y, finalmente, del establecido con la reforma parcial al artículo 188 en 1968, nos puede ofrecer respuestas satisfactorias.
El sentido y propósito del constituyente originario de introducir un Título específico para regular el tema de las autonomías, obedeció a la necesidad de constitucionalizar una práctica legislativa de creación de instituciones autónomas al margen de la Constitución de 1871 y sus reformas, la cual tenía un modelo de organización administrativa fuertemente centralista.
Para el constituyente originario, institución autónoma era la que gozaba de autonomía política o de gobierno, esto es, de segundo grado, la que puede fijarse sus propias metas, objetivos y fines, siendo completamente independiente del Poder Ejecutivo. La necesidad de su normación expresa, obedece a que constituyen una verdadera excepción al principio de la unidad de mando de un Estado unitario, de ahí que debía ser creada por una ley reforzada o calificada (votación no menor de los dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa), que asegurara un fuerte y considerable consenso de las fuerzas políticas representadas en el cuerpo legislativo para quebrar el principio referido.
En la voluntad, espíritu y lógica del constituyente originario, las instituciones que no gozaran de autonomía política o de gobierno -esto es las dotadas, únicamente, de autonomía administrativa o de primer gradono precisaban de una regulación constitucional específica, en cuanto ese tipo de autonomía o, más bien semiautonomía, no implica una excepción al principio de la unidad de mando de un Estado unitario y un debilitamiento sustancial del ejercicio de la tutela administrativa por el Estado, por lo que bien podrían ser creadas por una ley sin una mayoría calificada, esto es, absoluta, de ahí, entonces, la justificación del artículo 189, inciso 3), de la Constitución.
Resulta, entonces, que en la lógica del constituyente originario sólo merecen denominarse "instituciones autónomas" las que poseen autonomía política o de gobierno, no así las dotadas de la simple autonomía administrativa, el grado menos intenso de descentralización.
Lo expuesto queda plenamente ratificado a partir del análisis cuidadoso de las actas de la Asamblea Nacional Constituyente, concretamente de la No. 166, artículo 3°, Tomo III, páginas 465-474. Efectivamente, la Fracción Social Demócrata, encabezada por Rodrigo Facio, presentó una moción para crear un nuevo Título con el nombre de
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"Las Instituciones Autónomas" el que se compondría de un capítulo único subdividido en tres artículos cuyo contenido original fue el siguiente:
"Artículo 1º.- Las Instituciones Autónomas del
Estado, gozarán de autonomía funcional y tendrán responsabilidad propia.
La autonomía funcional les confiere a dichas instituciones, independencia en materia de gobierno y administración; las decisiones sobre las funciones puestas bajo su competencia, sólo podrán emanar de sus Juntas Directivas, y ninguna podrá serles impuesta por el Poder Ejecutivo ni desconocida por él; su funcionamiento se ceñirá exclusivamente al mandato de las leyes y al de sus reglamentos internos.
La responsabilidad propia les impone a sus Directores la obligación de actuar conforme a su criterio en la dirección de las funciones puestas bajo su competencia, dentro de lo dispuesto por las leyes y reglamentos respectivos, así como la obligación de responder por su gestión en forma total e ineludible". [188]
"Artículo 2º.- Son Instituciones Autónomas:
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- El Banco Central y los demás miembros del sistema bancario nacional;
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- Las instituciones aseguradoras del Estado; y
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- Los demás organismos que la ley determine". [189]
"Artículo 3º.- No podrá discutirse en la Asamblea Legislativa ningún proyecto de ley relativo a materias encomendadas a una Institución Autónoma, sin que la respectiva Institución haya rendido dictamen al respecto. Dicho dictamen deberá incluirse y publicarse, obligatoriamente, como uno de los considerandos de la ley que se aprueba". [190]
El representante Rodrigo Facio, justificó la inclusión de un título sobre el régimen de las autonomías, en la práctica legislativa y administrativa existente hasta ese momento, expresando lo siguiente: "(...) si la Asamblea se ha referido con tanta regularidad a dichas instituciones, limitándose con ello a aceptar una realidad nacional, parece lógico que en alguna parte de la Constitución se defina la autonomía y se den algunas
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otras reglas sustantivas sobre la misma. La segunda razón es de fondo: importa aprovechar la oportunidad de estarse elaborando una nueva Carta Política para constitucionalizar el principio de las autonomías, largamente vivido por el país al margen, si no de espaldas a la Constitución de mil ochocientos setenta y uno, para consagrar así la estabilidad de un sistema que ha producido...
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