La investigación preliminar en el procedimiento administrativo
| Autor | Dr. Ernesto Jinesta |
| Páginas | 1393-1405 |
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La investigación preliminar en los procedimientos administrativos de carácter sancionador o disciplinario ha adquirido carta de naturaleza en nuestro ordenamiento jurídico administrativo, a pesar de que no se encuentra expresamente regulada en la Ley General de la Administración Pública. Precisamente, esa laguna normativa en la ley que codifico nuestro Derecho Administrativo ha provocado una serie interminable de dudas, yerros y contradicciones en su aplicación e interpretación diaria por los operadores jurídico-administrativos, las que deben ser superadas a través de un análisis dogmático que permita definir el contenido, los contornos y los fines de esa institución. No obstante, durante la última década del siglo pasado, empezaron a surgir y a plasmarse, en algunos instrumentos legislativos y reglamentarios, una regulación sectorial tímida sobre el instituto, la que, evidentemente no ha sido suficiente. Por medio de una abundante jurisprudencia de la Sala Constitucional y de algunos pronunciamientos de la Procuraduría General de la República, se la logrado una clarificación relativa de la investigación preliminar en el procedimiento administrativo. La presente es una contribución que tiene la modesta pretensión de ser un primer y, por consiguiente inacabado, esfuerzo de definición y tratamiento sistemático de la investigación preliminar que provoque la polémica jurídica de carácter constructivo tan ausente en nuestro medio jurídico nacional.
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Los procedimientos administrativos sancionadores y disciplinarios que son incoados de oficio, sobre todo cuando media una denuncia -acto de comunicación de un tercero sobre un hecho irregular-, en ocasiones, son precedidos por una investigación preliminar de carácter facultativo para el órgano competente.
Nuestra LGAP contiene una evidente y clara laguna normativa sobre el particular, sin embargo a través de su práctica casi inveterada por las autoridades públicas surgen algunos aspectos que se encuentran, por vía de jurisprudencia o de normas legislativas aisladas y sectoriales, definidos o establecidos, por lo menos fragmentadamente.
La investigación preliminar se puede definir como aquella labor facultativa de comprobación desplegada por la propia administración pública de las circunstancias del caso concreto para determinar el grado de probabilidad o verosimilitud de la existencia de una falta o infracción, para identificar a los presuntos responsables de ésta o recabar elementos de juicio que permitan efectuar una intimación clara, precisa y circunstanciada. En suma, la investigación preliminar permite determinar si existe mérito suficiente para incoar un procedimiento administrativo útil. Resulta obvio que en esa información previa no se requiere un juicio de verdad sobre la existencia de la falta o infracción, puesto que, precisamente para eso está diseñado el procedimiento administrativo con el principio de la verdad real o material a la cabeza.
Se trata de un trámite que, strictu sensu, no forma parte del procedimiento administrativo y que es potestativo para la administración pública observarlo o no, incluso, en los procedimientos disciplinarios -por sus efectos en el ámbito del honor y prestigio profesional- o sancionadores. Este trámite de información previa tiene justificación en la necesidad de eficientar y racionalizar los recursos administrativos, para evitar su desperdicio y, sobre todo, para no incurrir en la apertura precipitada de un procedimiento administrativo. En nuestro criterio, es particularmente útil en el único caso en que admitimos supra la denuncia anónima, esto es, la que está dotada de apariencia de buen derecho (bonus fumus iuris) por su fundamento, seriedad y consistencia.
Un aspecto importante que debe resaltarse es que la investigación preliminar no interrumpe la prescripción o caducidad de la potestad para incoar el procedimiento, de modo que los órganos administrativos deben ser particularmente cuidadosos y celosos cuando la disponen para que sea concluida en un plazo razonable. Así se ha establecido, por ejemplo, para el caso de los procedimientos disciplinarios en el Poder Judicial, por la Corte Plena, con fundamento en el artículo 211 de la LOPJ al señalar que "La acción para investigar las faltas deberá iniciarse, dentro del mes siguiente
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a la fecha en que quien deba levantar la investigación tenga conocimiento de ellas (...)". De modo que, si se dispone una investigación preliminar, debe efectuarse antes del cumplimiento del lapso del mes pautado para incoar el procedimiento para, de ese modo, evitar que opere la caducidad de la potestad disciplinaria.
La investigación preliminar puede tener diversos fines, sin embargo, es posible identificar claramente tres: a) Determinar si existe mérito suficiente para abrir el respectivo procedimiento, b) identificar a los presuntos responsables cuando se trata de una falta anónima -en la que intervino un grupo determinable de funcionarios o servidores- y c) recabar elementos de juicio para formular el traslado de cargos o intimación. Estos fines puede concurrir conjuntamente o existir solo uno, según las circunstancias concretas, para justificar la apertura de una investigación preliminar.
Sobre el particular la Sala Constitucional en el Voto No. 8841-01 de las 9:03 hrs. de 31 de agosto de 2001, señaló lo siguiente:
"II.- (...) la indagación previa es correcta y pertinente, en tanto necesaria para reunir los elementos de juicio apropiados para descartar o confirmar la necesidad del procedimiento formal, o bien para permitir su correcta sustanciación, por ejemplo, cuando se deba identificar a quienes figurarán como accionados en el proceso, o recabar la prueba pertinente para la formulación de cargos que posteriormente se deberán intimar
(...)"
La Procuraduría General de la República en el dictamen C-082-05 de 24 de febrero de 2005, sostuvo lo siguiente:
"(...) es posible que, previo al inicio de un procedimiento administrativo ordinario, se realice una fase de investigación previa o fase preliminar, mediante la cual se pretende la investigación y recopilación de hechos que puedan constituir infracciones o faltas y la identificación de posibles responsables. En este sentido, los informes de auditoría se revelan como ejemplos típicos de esta fase preliminar.
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Dicha investigación constituye una fase preliminar que servirá como base del procedimiento ordinario; su inicio constituye una facultad del órgano administrativo competente, a fin de determinar si existe mérito o no para iniciar un proceso que tienda a averiguar la verdad real de los hechos objeto de investigación".
Desde el punto de vista de sus propósitos, la investigación preliminar resulta congruente con varios principios del procedimiento tales como el de economía, racionalidad y eficiencia, en cuanto permite ahorrar recursos financieros, humanos y temporales al evitar la apertura de procedimientos innecesarios e inútiles, sea por que no exista mérito, no estén identificados los funcionarios presuntamente responsables o no se cuente con elementos que permitan formular una intimación clara, precisa y circunstanciada. Sobre este particular la Procuraduría General de la República en el dictamen C-006-96 del 12 de enero de 1996, referido específicamente a la anulación o revisión de oficio de los actos favorables en sede administrativa, señalo que puede existir una primera etapa de actos preparatorios al estimar lo siguiente:
"Ante los indicios sobre la nulidad de un acto declaratorio de derechos, la Administración tiene la posibilidad de desarrollar ciertos actos preparatorios que ayuden a determinar si hay mérito suficiente para impulsar el procedimiento...
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