Opinión Jurídica n° 017-J de 19 de Abril de 2010, de Asamblea Legislativa

EmisorAsamblea Legislativa

OJ-017-2010

19 de abril, 2010

Señor

Gilberto Jerez Rojas

Diputado a la Asamblea Legislativa

Estimado señor Diputado:

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio N° DGJR-004-2010 de 18 de febrero de 2010, mediante el cual consulta:

“1) Pueden las municipalidades gestionar en forma directa –sin necesidad de aprobación legislativa-, un empréstito internacional. Lo anterior, tomando en consideración que el artículo 121 inciso 15) de la Constitución Política hace alusión a que dicha aprobación se requiere solo en caso de empréstitos gestionados por el Poder Ejecutivo.

2) Si la respuesta anterior fuera positiva, indicar cuáles son los procedimientos a seguir y ante qué instituciones se deben realizar.

3) Podría una municipalidad, gestionar un empréstito internacional a efectos de construir y reparar la red vial cantonal, utilizando como forma de pago para su amortización, los ingresos provenientes de la Ley N° 8114, impuesto único a los combustibles? Si fuera así, cuáles diligencias y ante qué entidades deberán realizarse las respectivas gestiones?”.

La Procuraduría es llamada a pronunciarse respecto de la facultad de las municipalidades para endeudarse mediante créditos internacionales sin necesidad de aprobación legislativa y mediante el compromiso de los recursos provenientes de la Ley 8114.

De previo a referirnos al objeto de su consulta, se debe precisar el alcance de la función consultiva, dado que esta ha sido solicitada por un diputado y no por la Administración Pública.

I.-

EL OBJETO DE LA FUNCIÓN CONSULTIVA

La “función consultiva” de la Procuraduría General se materializa en la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas para las diferentes autoridades administrativas que componen la Administración Pública activa y que, por disposición de ley, se encuentran legitimadas para solicitar el criterio de este Órgano Consultivo.

El fin último que se persigue con la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas es el de ayudar a esclarecer a la autoridad administrativa, mediante el criterio técnico jurídico, sobre los principios y modalidades de sus competencias al momento de emitir un acto administrativo, así como sobre el alcance de las diversas normas que integran el ordenamiento jurídico.

El sustento normativo de la función consultiva se encuentra en los artículos 2, 3, 4 y 5 de nuestra Ley Orgánica. A efecto del presente análisis es importante citar el artículo 4:

“ARTÍCULO 4º.-

CONSULTAS:

Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.

(Así reformado por el inciso c) del artículo 45 de la Ley N° 8292 de 31 de julio del 2002, Ley de Control Interno).

Al tenor del citado artículo, para consultar a la Procuraduría General, la Administración Pública debe sujetarse a una serie de requisitos. Entre ellos:

· Las consultas deben ser formuladas por los jerarcas de la respectiva Administración Pública

· Se debe acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva. Se exceptúa el caso de los auditores internos

· Las consultas no deben versar sobre casos concretos

· Debe respetarse la competencia consultiva de otros órganos, por ejemplo la de la Contraloría General de la República en materia de hacienda pública.

· La consulta debe plantearse en ejercicio de las funciones de la Autoridad consultante.

Se sigue de lo expuesto que la función consultiva se ejerce en relación con la Administración Pública y a solicitud de la autoridad administrativa.

No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados, a efecto de facilitarles el ejercicio de las altas funciones que la Constitución les atribuye. Es este el caso de las opiniones no vinculantes que se rinden en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva y su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública.

II.-

LA APROBACIÓN LEGISLATIVA DE LOS CRÉDITOS MUNICIPALES

Se consulta si las municipalidades pueden gestionar en forma directa un empréstito internacional. Y si este requiere aprobación legislativa.

El crédito público se sujeta al principio de legalidad. Lo que significa que la Administración sólo puede contraer un crédito, comprometiendo los recursos públicos, si se encuentra autorizada por una norma legal o de rango superior, como es el caso de las municipalidades.

A.-

UNA AUTORIZACION PARA ENDEUDARSE

Dispone el artículo 174 de la Constitución:

“ARTÍCULO 174.-

La ley indicará en qué casos necesitarán las Municipalidades autorización legislativa para contratar empréstitos, dar en garantía sus bienes o rentas, o enajenar bienes muebles o inmuebles”.

Disposición de la cual puede derivarse que las municipalidades del país están autorizadas para contratar préstamos. Solo en el caso en que una ley expresamente lo disponga, esa contratación deberá ser aprobada por la Asamblea Legislativa. Por ende, no todo contrato de préstamo suscrito por las municipalidades requiere aprobación legislativa.

A nivel legal, la autorización de endeudarse se encuentra en el artículo 86 del Código Municipal, al disponer:

“Artículo 86. — Las municipalidades y cualesquiera formas de asociación entre ellas podrán celebrar toda clase de préstamos.

Los préstamos requerirán la aprobación de al menos dos terceras partes de la totalidad de los miembros del Concejo Municipal respectivo.

Los préstamos de asociaciones municipales requerirán aprobación de todas las municipalidades participantes”.

De acuerdo con esta disposición, las municipalidades están autorizadas para negociar y suscribir una forma de endeudamiento: los préstamos. A lo cual se une la autorización para emitir empréstitos:

“Artículo 87. — Las municipalidades podrán emitir bonos para financiarse. Estos títulos estarán sujetos a las reglas de la Comisión Nacional de Valores y estarán exentos del pago de toda clase de impuestos.

El Estado, las entidades autónomas y semiautónomas, las empresas estatales estructuradas como sociedades anónimas y las municipalidades están facultadas para invertir en bonos municipales”.

El artículo 88 prevé la constitución de un fondo de avales para los bonos emitidos por las municipalidades.

El crédito público abarca toda operación por la cual el intermediario financiero provee fondos o facilidades crediticias en forma directa a otra persona, independiente de cómo se instrumente o documente. Por lo que es crédito no sólo el otorgamiento de préstamos, sino el descuento de documentos, compra de títulos valores u otros activos financieros, operaciones de compra de títulos con pacto de reventa, anticipos, sobregiros en cuenta corriente, intereses, cartas de crédito vencidas y otorgamiento de avales y garantías. ¿Pueden las municipalidades otorgar dichas garantías. Dispone el Código Municipal en lo que interesa:

“Artículo 62 .-

La municipalidad podrá usar o disponer de su patrimonio mediante toda clase de actos o contratos permitidos por este Código y la Ley de contratación administrativa, que sean idóneos para el cumplimiento de sus fines.

Las donaciones de cualquier tipo de recursos o bienes inmuebles, así como la extensión de garantías a favor de otras personas, solo serán posibles cuando las autorice, expresamente, una ley especial. …”.

El endeudamiento de las municipalidades puede provenir, de acuerdo con las normas transcritas, por la suscripción de un contrato de préstamo o por la emisión y colocación de títulos valores (empréstito) y en los casos en que una ley especial lo autorice, por el otorgamiento de garantías a otro organismo.

Ahora bien, la contratación de crédito por parte de los organismos públicos está sujeta a ciertas autorizaciones administrativas. Se trata de las autorizaciones del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica y de la Autoridad Presupuestaria, así como del dictamen favorable del Banco Central de Costa Rica.

De conformidad con la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, artículos 80 y 83, las entidades públicas están sujetas a la política de endeudamiento dictada por el Poder Ejecutivo a propuesta de la Autoridad Presupuestaria. Igualmente, la facultad de endeudamiento se halla sujeta, tanto a la recomendación de la Dirección de Crédito Público del Ministerio de Hacienda, como a la autorización previa por parte de la Autoridad Presupuestaria.

No obstante, debe tomarse en cuenta que dicha Ley no se aplica a sus municipalidades, excepto en lo que se refiere a los principios presupuestarios...

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