Opinión Jurídica n° 015-J de 20 de Marzo de 2013, de Asamblea Legislativa
| Emisor | Asamblea Legislativa |
20 de marzo, 2013
OJ-015-2013
Señora
Noemy Gutiérrez Medina
Asamblea Legislativa
Comisión Permanente de Asuntos Hacendarios
Jefe de Área
Estimada señora:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta al memorial sin número de fecha 6 de febrero.
En dicho memorial se nos comunica el acuerdo de la Comisión de Asuntos Hacendarios que solicita el criterio jurídico de este Órgano Superior Consultivo en relación con el texto sustitutivo del proyecto de Ley N.° 18.685 “Ley para desincentivar el ingreso de capitales externos”.
Ahora bien, es conocido que en lo que compete a la función consultiva, la Procuraduría General de la República es el Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública, Esto está establecido en su Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido práctica histórica de este Órgano Superior Consultivo atender las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por señores o señoras diputados, en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter vinculante. (Sobre el punto, basta consultarse la Opinión Jurídica OJ-31-2011 de 7 de junio de 2011).
En este sentido, y por tratarse de un tema de evidente interés público, estimamos procedente extender el presente criterio, el cual, sin embargo insistimos en que no es vinculante.
Con el objetivo de evacuar la consulta, se ha considerado oportuno referirse a los dos siguientes extremos: a. En orden a la adición de un artículo 59 Bis en la Ley del Impuesto Sobre la Renta, b. En orden a la adición de un artículo 80 Bis de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica.
A. EN ORDEN A LA ADICION DE UN ARTÍCULO 59 BIS EN LA LEY DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA.
De acuerdo con el artículo 1 del proyecto de Ley N.° 18.685 – específicamente su texto sustitutivo -, se agregaría a la Ley de Impuesto sobre la Renta un nuevo artículo 59 bis.
La nueva disposición indicaría literalmente que cada vez que la Junta Directiva del Banco Central declare que existe un desequilibrio en la economía nacional, producto de la entrada de capitales del exterior, el Poder Ejecutivo incrementará la tarifa del impuesto sobre las remesas al exterior.
Específicamente, el proyecto de Ley habilitaría al Poder Ejecutivo para que aplique un incremento a la tarifa del impuesto que, por concepto de remesas al exterior, deben pagar las personas físicas o jurídicas domiciliadas en el exterior que perciban rentas de fuente costarricense, específicamente cuando se trate de pagos por concepto de intereses, comisiones u otros gastos financieros. Este es el impuesto establecido en los artículos 52, 53 y 54 de la Ley del Impuesto sobre la Renta (LIR).
Ya la Sala Primera, actuando en ejercicio de sus competencias de casación en materia contenciosa administrativa, ha precisado el hecho generador del denominado Impuesto sobre las Remesas al Exterior. Al respecto, se transcribe, en lo más relevante, la sentencia N.°950-2005 de las 15:50 horas del 7 de diciembre de 2005:
“XII. Elemento objetivo. Hecho generador. Aspecto temporal. El impuesto sobre remesas al exterior tiene por objeto gravar toda renta o beneficio de fuente costarricense que sea destinada al exterior (artículo 52 de la Ley No. 7092). Por su parte, el elemento material objetivo, a decir del numeral 53 de la Ley de cita, consiste en el pago, acreditación o la puesta en disposición de las rentas a las personas domiciliadas en el exterior. En este sentido, es criterio de esta Sala, que una correcta interpretación de ese aspecto lleva a concluir que el hecho generador del tributo está constituido por la percepción, débito o puesta a disposición de la entidad domiciliada en el extranjero. Lo anterior en razón de que al tenor de lo dispuesto por el canon 56 ibidem, el contribuyente de la obligación tributaria es la entidad no domiciliada, por ende, aún cuando el agente domiciliado haga las veces de retenedor del impuesto y sea responsable solidario por el pago del tributo, ello no implica que la entidad que recibe la remesa no sea la principal obligada frente al Fisco, o que bien, la carga fiscal vincule en inicio al nacional” (En el mismo sentido, ver: Sentencia de Sala Primera N.° 55-2010 de las 15:10 horas del 6 de enero de 2010)
De otro lado, de acuerdo con el proyecto de Ley, el Poder Ejecutivo también podría decretar un incremento a las tarifas “de los impuestos aplicables sobre los rendimientos y ganancias de capital a que se refiere el inciso d) del artículo 100 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores”.
Ahora bien, debe advertirse que, de acuerdo con el texto sustitutivo del proyecto de Ley que aquí se dictamina, el ejercicio de la eventual competencia del Poder Ejecutivo de incrementar la tarifa del tributo sobre remesas al exterior vendría impuesto por la celebración de un Acuerdo de la Junta Directiva del Banco Central que declare el estado de desequilibrio de la economía nacional.
La observación anterior es de relevancia.
Efectivamente, de acuerdo con el texto sustitutivo, la competencia tributaria para incrementar las tarifas indudablemente le pertenecería al Poder Ejecutivo. En este sentido, es claro que el Legislador estaría delegando en aquel Órgano Constitucional la determinación del aumento de la tarifa del impuesto sobre remesas al Exterior. Ya este Órgano Superior Consultivo se ha pronunciado sobre la procedencia de este tipo de delegaciones, siempre el Legislador fije al menos las bases mínimas y máximas del impuesto. Al respecto, transcribimos la Opinión Jurídica OJ-81-2011 de 10 de noviembre de 2011:
“La referencia a la tarifa nos conduce a otro elemento importante de la propuesta. La Ley no fija una tarifa única, sino que dispone que la tarifa podrá ser hasta un 3%, correspondiéndole a la Junta Directiva del Banco establecer el porcentaje que se cobrará en un momento dado. D e suerte tal que la tarifa del impuesto puede oscilar entre el 0.1% al 3%. Pero, además, se le delega a la Junta Directiva la facultad de variar la tarifa conforme al plazo de permanencia de los recursos gravados. Este aspecto podría ser objeto de cuestionamiento de constitucionalidad. No obstante, considera la Procuraduría que en tratándose de la tarifa del tributo, la reserva de ley no es absoluta, sino que opera una “ reserva legal relativa”, por medio de la cual el legislador establece los elementos esenciales de la obligación tributaria en la ley, dejando en manos de la Administración la determinación de la tarifa aplicable en un momento dado o ante una concreta circunstancia, como lo puede ser el plazo de permanencia de los recursos externos, que la moción contempla. En consecuencia, la Junta Directiva podría establecer una tarifa diferenciada de acuerdo al plazo de permanencia de los capitales extranjero.
Respecto de esa reserva relativa en materia de tarifas, ha precisado la Sala Constitucional, criterio que se constituye en jurisprudencia reiterada:
“II.-
Nuestra jurisprudencia, en forma atinada, ha reconocido, habida cuenta de determinadas circunstancias, la posibilidad de que opere -dentro de ciertos límites razonables- una "delegación relativa" de dichas facultades, siempre y cuando, se señalen en la ley los márgenes del tributo respectivo, pues de lo contrario, estaríamos en presencia de una "delegación absoluta" de tales facultades, proceder que carece, como se expuso, de validez constitucional. Sobre el tema ha indicado la Corte Suprema de Justicia, en ejercicio de su antigua función contralora de la constitucionalidad de las normas: "Las alegaciones del recurrente, en este caso, se dirigen a demostrar que la autorización de tarifas variables, aun dentro de ciertos límites, infringe el principio de legalidad en materia tributaria (...) No lo cree así esta Corte, y por lo contrario, considera que no hay delegación ni se infringe el principio de reserva legal cuando la Asamblea determina los límites de la tarifa impositiva, pues lo que interesa es que la ley establezca las bases estructurales del impuesto y señale las pautas que debe seguir el Poder Ejecutivo.(...)
El artículo 11 de la Ley de Reforma Tributaria, N°4961 de 10 de marzo de 1972, señala un máximum del cincuenta por ciento sobre el valor imponible, de manera que el Poder Ejecutivo, al fijar el impuesto selectivo de consumo en las listas de mercaderías a que se refiere el artículo 4, tiene que someterse forzosamente al límite establecido por el legislador, sin que la citada regla pueda estimarse inconstitucional por el solo hecho de autorizar una tarifa variable o de carácter elástico, pues en ello no hay delegación de la potestad tributaria que le compete a la Asamblea Legislativa sino una mera consecuencia de la índole del...
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