Opinión Jurídica n° 112-J de 30 de Octubre de 2007, de Asamblea Legislativa
| Emisor | Asamblea Legislativa |
OJ-112-2007
30 de octubre de 2007
Lic. Silma Bolaños Cerdas
Jefa de Área
Comisión Permanente Especial de Turismo
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos al Proyecto "Ley para promover el desarrollo social, económico y ecoturístico en las islas del Golfo de Nicoya mediante concesiones", expediente legislativo N° 16416, publicado en La Gaceta N° 222 del 20 de noviembre de 2006, que entre otras disposiciones especiales contempla además la reforma de los artículos 5, 37 y 42, y adiciona el artículo 80 bis al Capítulo XI Casos Especiales, de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, N° 6043 del 2 de marzo de 1977.
I.-
ALCANCE DEL PRONUNCIAMIENTO
Tal y como hemos apuntado en oportunidades anteriores, recordamos la improcedencia de asumir nuestra conformidad con el proyecto en los términos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, inaplicable en este caso; y sin efectos vinculantes en vista de que el solicitante es otro Poder de la República cuya función legislativa es insustituible por un órgano distinto del Estado, vía dictamen; comunicamos nuestro desacuerdo con la iniciativa. Para ello, hacemos las siguientes consideraciones referentes a la iniciativa.
II.-
MODIFICACIÓN PROPUESTA
Al igual que en los proyectos “Ley para promover el desarrollo social, económico y turístico de las Islas del Golfo de Nicoya” (expediente legislativo 15665) y "Ley para promover el desarrollo ecoturístico, del turismo rural comunitario y la titulación de tierras en las islas del Golfo de Nicoya" (expediente legislativo N° 16180), la reforma exceptúa la aprobación legislativa de las concesiones para ocho islas del golfo de Nicoya, a saber: Chira, Bejuco, Venado, Caballo, Jesusita, Cedros y Tortugas (Alcatraz y Tolinga). Requisito que exige la Ley 6043 en su artículo 42 párrafo 3°.
En los pronunciamientos OJ-050-2005 del 26 de abril de 2005 y OJ-156-2006 del 31 de octubre de 2006, expresamos nuestra opinión sobre ese tipo de iniciativas.
La exposición de motivos del nuevo proyecto refiere la situación económica y social de quienes obtienen productos de la pesca en los territorios isleños, y cataloga de risible sus beneficios frente a la intermediación comercial y la cada vez más sobreexplotada riqueza pesquera. Se aducen también adversas condiciones socioeconómicas ante la indemostrada inseguridad jurídica con la que se dice operan en relación con el resto de los habitantes del país.
Sin embargo, recordemos que la afectación normativa al demanio público no sólo rige en las islas, sino también en el área continental del territorio nacional, como sucede con el Patrimonio Natural del Estado, áreas verdes y paseos costeros, zonas fronterizas, reservas portuarias, aeropuertos, ferrocarriles y vías públicas, entre otros.
En la citada exposición se omite la creciente actividad productiva ligada a los proyectos de acuicultura aprobados en el golfo de Nicoya, cuyo régimen de concesión y permisos en áreas asociadas a los recursos marino-costeros es competencia del INCOPESCA (Ley N° 8436 del 1° de marzo de 2005, artículos
Uno de los aspectos eje en la justificación de la iniciativa es la ocupación de las islas. Sobre ello, el informe del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, oficio Nº S.T. 189-2007 I, de setiembre de este año, concluye:
“...de las ocho islas objeto del proyecto de ley, tres se encuentran actualmente despobladas (Isla Bejuco, Isla Talolinga e Isla Alcatraz), en este sentido cabe mencionar que pese a ello, en la Isla Talolinga una sola persona mantiene una solicitud de uso del suelo con el fin de prestar servicios básicos a los visitantes con fines turísticos, y en la Isla Alcatraz existe una única solicitud de concesión por la totalidad de la isla (68 H ).
…la población total de estas ínsulas podría alcanzar los 5.338 habitantes, en donde la Isla Chira aporta el 65.54% (3500 personas), seguida por Venado con el 31.84% (1700 personas), Isla Cedros con el 1.34% (72 personas), Caballo con el 1.12% (60 personas) y finalmente la Isla Jesucita con el 0.1 % (seis personas).”
Los porcentajes son reveladores, prácticamente cuatro de las ocho islas no presentan núcleos de población (Bejuco, Talolinga, Alcatraz y Jesucita). Entre tanto, las islas Cedros y Caballo comprenden tan sólo 2.46% del total de habitantes. Entonces, serán muy pocos los pobladores isleños que supuestamente se beneficiarían con el otorgamiento de concesiones, lo cual contrasta con las afirmaciones que se esgrimen en la exposición de motivos.
III.-
ANÁLISIS DEL ARTICULADO
El artículo 1º autoriza a la municipalidad respectiva para otorgar concesiones en ocho islas del golfo de Nicoya, a saber: Chira, Bejuco, Venado, Caballo, Jesusita, Cedros y Tortugas (Alcatraz y Tolinga).
Conforme a la División Territorial Administrativa vigente (Decreto N° 29267, del 155 de enero de 2001, Alcance N°
Empero, la legislación vigente ya reconoce a las municipalidades y concejos de distrito respectivos, la competencia para otorgar concesiones en las islas (Ley 6043, artículos 9, 10, 34, 42 y 73 bis, este último adicionado por la Ley 8506 de 28 de abril de 2006). El precepto es innecesario.
El numeral 2 dispone que las concesiones se otorgaran prioritariamente a quienes sean costarricenses pobladores de esas islas y cuenten con permiso de uso de suelo otorgado por la Municipalidad.
Pero, también la Ley 6043 reconoce el derecho de prioridad a los pobladores, quienes podrían tener interés en solicitarla para en el futuro poder traspasarla a los herederos, pues la condición de poblador al igual que la de ocupante no es cesible ( [2]) ; con el grave perjuicio de que la iniciativa no hace mención a la prioridad de los ocupantes, condición igualmente reconocida en la mencionada Ley (artículos 44 y 70, Transitorio VII; dictamen C-108-96 de 1 de julio de 1996).
Además, el proyecto sujeta la prioridad de los pobladores al hecho de que el municipio les otorgue un permiso de uso de suelo, requisito que no exige la Ley 6043.
Los pobladores que no logren obtener el permiso de uso de suelo pierden el derecho de prioridad ya consagrado en la Ley 6043. Entonces, lejos de facilitar la obtención de concesiones que se postula, más bien se incrementan las exigencias para los pobladores pescadores quienes se dice son los principales destinatarios de la iniciativa.
Luego, se afirma que para ser poblador basta la posesión decenal, sin indicar parámetros para contabilizar el inicio del plazo. Lo que desfigura la condición de los verdaderos pobladores. La medida constituye un premio para quienes sin ser pobladores pescadores, han actuando al margen de la ley. Además, la redacción del párrafo primero in fine del artículo 2 fomenta la invasión ad infinitum de las islas, que son frágiles ecosistemas marino-coseros, pues cataloga como pobladores aquellos que “estén en posesión del inmueble por un período de al menos diez años”.
El artículo 3 exige como condición previa para el otorgamiento de concesiones la existencia de un plan regulador elaborado por el ICT en coordinación con el INVU. El precepto es innecesario. La Ley 6043 lo prevé en su numeral 38:
“Las municipalidades no podrán otorgar concesiones en las zonas turísticas, sin que el Instituto Costarricense de Turismo y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo hayan aprobado o elaborado los planos de desarrollo de esas zonas.
Las municipalidades podrán solicitar a esos institutos la elaboración de tales planos.”
Se agrega que el ingreso por cánones se destinará a los servicios municipales de las islas. En este aspecto la reforma también es vana. Ese destino lo consagra el artículo 59, incisos a) y b) de la Ley 6043.
No extraña entonces que el Instituto Costarricense de Turismo al emitir su criterio sobre este proyecto a través de su Gerencia General, mediante oficio N° G-655-2007 del 16 de marzo de 2007, recibido en esa Comisión el 30 de marzo del año en curso (folios 77-78), sobre este aspecto apuntó:
“…una nueva normativa como la que propone el proyecto contenido en el expediente legislativo 16.416, en principio resulta injustificada, ya que no es prudente aprobar una normativa paralela a la ley especial que rige la materia de la zona marítimo terrestre. Primero, se estaría dando a situaciones idénticas trato desigual con la consiguiente violación de derechos. Segundo, se estaría promoviendo el uso de recursos humanos y económicos por dos vías, haciendo incurrir al Estado en doble gasto.
Por tanto, la Institución que represento no avala el proyecto, por considerar que ya existe la legislación necesaria para regular el otorgamiento de concesiones en la zona marítimo terrestre incluyendo islas.”
El ordinal 4 crea una Comisión Interinstitucional de concesiones para las islas; pero no se aclara si se refiere a las islas que se consignan en el numeral primero , o cualquier otro territorio insular. Los numerales 5 y 6 mantienen la indefinición.
Por otra parte, el proyecto esgrime como propósito mejorar las condiciones de los pescadores del golfo de Nicoya, pero en la Comisión que se crea no se da cabida al INCOPESCA, ni a las asociaciones de desarrollo comunal con injerencia...
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