Opinión Jurídica n° 202-J de 07 de Diciembre de 2005, de Instituto del Café

EmisorInstituto del Café
OJ-202-2005

07 de diciembre de 2005

Señor

Juan Bautista Moya Fernández

Director Ejecutivo

Instituto del Café de Costa Rica (ICAFE)

1. O.

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio DEJ-061-05 del 27 de enero de 2005, mediante el cual a partir de lo establecido en el artículo 14 de la Ley N° 8422 del 06 de octubre de 2004 (Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública) nos consulta cuál es la base sobre la cual se debe aplicar la prohibición para los funcionarios del Instituto del Café de Costa Rica (ICAFE), así como a cuáles servidores se aplica dicha normativa.

De conformidad con lo establecido en el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica – N° 6815 del 27 de setiembre de 1982 -, se acompaña la consulta del criterio emitido por la respectiva Asesoría legal (oficio UAJ-096-2004 del 27 de diciembre de 2004), que en lo conducente concluye:

1. El régimen salarial del ICAFE es prevalentemente privado, máxime que dicha institución no tiene un salario base, sino un salario total al que no se le aplican pluses. No obstante, siendo que la Ley Nº 8422 remite en su artículo 15, para efectos del cálculo de la compensación económica por concepto de prohibición, al salario base fijado para la categoría respectiva, concepto que es propio de las relaciones de empleo público, la base objetiva para dicho cálculo debe buscarse en puestos análogos cuyas bases salariales estén fijadas por la Autoridad Presupuestaria, y no conforme a parámetros de mercado, y todo conforme a las obligaciones o responsabilidades de cada funcionario.

2. Con relación a los servidores del ICAFE cubiertos por la citada prohibición (artículo 14), precisa que a su parecer son: el Director y Subdirector Ejecutivo, la Auditora Interna, el Gerente de Promoción, el Gerente Técnico y el Administrativo Financiero, al igual que el Jefe de la Unidad de Servicios Administrativos (quien tiene a cargo las funciones de proveeduría); aunque en atención a la naturaleza de las funciones desempeñadas más que a la nomenclatura de los puestos, lo conveniente es consultar a la Contraloría General de la República si de igual manera deben incluirse el Jefe de la Unidad de Liquidaciones (encargado de la totalidad del proceso de liquidación final y control de contratos de exportación y consumo nacional); el Jefe de la Unidad Financiera (quien se ocupa de la contabilidad de la institución, realiza los pagos y controla los cobros) y el de la Unidad de Asuntos Jurídicos (asesora la Junta de Liquidaciones, refrenda contratos y asesora a la Junta Directiva y a la Dirección Ejecutiva); aunque concluye que: “Cualquier otro funcionario, por la variación entre instituciones de la nomenclatura utilizada, debe ser estipulado por criterio vinculante de la Procuraduría General de la República conforme a sus funciones y responsabilidades, considerando esta Unidad conveniente consultar respecto al Jefe de la Unidad de Liquidaciones, al Jefe de la Unidad de Asuntos Jurídicos y al Jefe de la Unidad Financiera”.

I.-

Naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.

En el presente caso convergen al menos dos situaciones concretas que nos impiden verter nuestro criterio técnico-jurídico vinculante sobre las materias en consulta:

En primer término, según jurisprudencia administrativa reiterada de este órgano Asesor de la Administración Pública, de conformidad con el artículo 2º, en relación con el inciso 3 inciso b) y 4 de nuestra Ley Orgánica (Ley Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), nuestros dictámenes se emiten únicamente sobre situaciones genéricas, en las cuales no se aprecie la existencia de uno o varios sujetos particulares a quienes se aplicarán las consecuencias derivadas de nuestro criterio. Es mas, hemos reiterado que no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa (véanse entre otros, los dictámenes C-194-94 de 15 de diciembre de 1994, C-188-2002 de 23 de julio del 2002 y C-147-2003 de 26 de mayo del 2003). Y lamentablemente en este caso fácilmente se infiere que de emitir nosotros nuestro criterio vinculante sobre el primer tema consultado, referido a la determinación de la base salarial aplicable para el cálculo de la compensación económica prevista por el numeral 14 de la Ley Nº 8422, ello nos llevaría a suplantar ilegítimamente a la administración activa, pues nuestro criterio incidiría sin duda en forma directa en la esfera jurídica de determinados empleados que están a la espera de que el órgano consultante adopte en sede gubernativa una resolución en su caso particular; lo cual es de su resorte exclusivo y no de este órgano asesor.

En segundo lugar, con respecto al otro punto de su consulta, atinente a los puestos afectados por la citada prohibición, cabe reiterar lo expuesto por este órgano superior consultivo en el dictamen C-270-2005 del 28 de julio y en la Opinión Jurídica OJ-129-2005 del 31 de agosto, ambos del año en curso, en cuanto a que la competencia prevalente, exclusiva y excluyente para dictaminar con carácter vinculante sobre la determinación de cuáles funcionarios están sujetos al régimen de prohibición previsto en el referido artículo 14 de la ley N° 8422, corresponde a la Contraloría General de la República y no a esta Procuraduría, en razón de encontrarnos ante un asunto que atañe indiscutiblemente al correcto uso de los fondos públicos (artículo 184 de la Constitución Política, así como ordinales 4 y 12 de la Ley Orgánica del Ente Contralor – N° 7428 del 07 de setiembre de 1994 y sus reformas -).

No obstante, con el único afán de colaborar en la solución de los problemas planteados, nos limitaremos a facilitarles una serie de lineamientos jurídico doctrinales emanados tanto de nuestra jurisprudencia administrativa, como de la Contraloría General de la República sobre los temas en consulta. Pero de ninguna manera debe interpretarse que estamos sustituyendo a la Administración activa en la resolución de los casos específicos que aún hoy están pendientes de efectiva y pronta resolución en sede gubernativa; labor que en todo caso le corresponde exclusivamente, y bajo su entera responsabilidad, al ICAFE y no a éste Órgano Asesor.

II.-

Naturaleza jurídica del régimen salarial prevalente en ICAFE y el parámetro del salario base de referencia.

Como será de su estimable conocimiento, a través del dictamen C-143-2005 de 22 de abril de este año, luego de un exhaustivo análisis de la naturaleza corporativa sectorial de base privada del ICAFE, se determinó que a excepción de los funcionarios que ocupen puestos de alto nivel (presidentes ejecutivos, gerentes, directores ejecutivos) y de fiscalización superior (auditores y subauditores), así como otros que les resulten homólogos, que están reguladas por el derecho público, el resto de los empleados de dicho Instituto laboran bajo una relación regida prevalentemente por el Derecho común Código de Trabajo-; lo cual incluye el establecimiento de un régimen salarial o retributivo eminentemente privado (Artículos 106 de la citada Ley Nº 2762 y 113, inciso g), del Reglamento a la Ley de Relaciones entre Productores, Beneficiadores y Exportadores de Café –Decreto Ejecutivo Nº 28018 de 8 de julio de 1999).

Sin embargo, en ese mismo pronunciamiento se hizo expresa advertencia de que una afirmación categórica del régimen privatístico salarial de los empleados del ICAFE, no puede llevarnos a desconocer diversas disposiciones que el legislador ha tomado con el fin de aplicar a dicha entidad regulaciones de Derecho Público; pues como bien lo ha reafirmado esta Procuraduría General, aún cuando el régimen jurídico de los empleados de un ente público inmerso dentro del concepto de descentralización administrativa, sea híbrido o mixto, se aplica la legislación laboral común, siempre y cuando ésta no se vea desplazada por consideraciones de orden superior propias del Derecho Público (Pronunciamiento O.J.-

052-2004 de 3 de mayo de 2004, sustentado en la resolución Nº 7730-2000 de las 14:47 horas del 30 de agosto de 2000, de la Sala Constitucional).

Ahora bien, aún cuando es sabido que a partir del año 1998 en el ICAFE se pasó de un esquema salarial propio de la Administración central, basado en un salario base más otros componentes o pluses salariales, a un esquema de salario único como salario único o total de contratación, lo cierto es que el artículo 15 de la citada Ley Nº 8422 establece que la compensación económica por concepto de la prohibición del numeral 14 Ibídem, será equivalente a un 65% “sobre el salario base fijado para la categoría del puesto respectivo”. Y como bien lo ha determinado la jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, el concepto aludido de “salario base” es aquél establecido en razón de la categoría salarial prevista en...

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