Opinión Jurídica n° 022-J de 13 de Febrero de 2003, de Asamblea Legislativa

Emisor:Asamblea Legislativa
 
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13 de febrero de 2003
OJ-022-2003
Señora
Sonia Mata Valle
Jefe de Area
Comisión Asuntos Sociales
S. O.
Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, nos referimos a su atento oficio del 21 de enero del 2003, remitido por correo electrónico, en el que consulta el criterio de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley denominado "Creación de los Comités Comunales para el Control de la Eficiencia en el Sector Público".
De previo a analizar el proyecto en mención, procede aclarar que la opinión consultiva que se emite no tiene carácter vinculante, dado que se está ante una consulta planteada por la Comisión de Asuntos Sociales de la Asamblea Legislativa y no por un órgano de la Administración Pública, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Además, la consulta se plantea en el ejercicio de la potestad legislativa, cuyo ejercicio corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa. No obstante, se entra a analizar su solicitud como muestra de colaboración de este Organo con el Poder Legislativo, en razón de la trascendencia de la función legislativa que constitucionalmente le es atribuida.
Asimismo, debe señalarse que el plazo de ocho días no resulta vinculante para esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).
El análisis de la consulta planteada requiere de una referencia previa al control de la eficiencia en el sector público, según ha sido establecido en la Constitución Política y en las leyes, para posteriormente referirnos a los mecanismos existentes de fiscalización sobre el accionar del funcionario público.
A.- EL CONTROL DE LA EFICIENCIA EN EL SECTOR PUBLICO
La Contraloría General de la República es el órgano encargado del control superior de la Hacienda Pública, así como el rector del sistema de fiscalización. Esta función de vigilancia que compete a la Contraloría General tiene fundamento constitucional, específicamente, en el artículo 183 de la Constitución Política.
A fin de emitir el criterio solicitado a esta Procuraduría, se analiza la naturaleza de los comités comunales que pretende crear el proyecto de ley, para posteriormente referirnos a al control de la eficiencia en el sector público como potestad atribuida constitucionalmente y legalmente a la Contraloría General de la República, la Administración activa y las auditorías internas.
1.- Los comités comunales: un órgano local
El proyecto que se somete a consulta de esta Institución se denomina "Creación de los comités comunales para el control de la eficiencia del sector público" y el artículo 1 del proyecto dispone que "los concejos municipales deberán crear comités comunales para el control de la eficiencia en la actividad del sector público".
La creación de estos comités puede ser analizada desde el punto de vista de la autonomía organizativa de las municipalidades. Conforme lo ha desarrollado la jurisprudencia constitucional (2934-93 e 15:27 hrs. del 22 de junio de 1993, 5277-99 de 16:03 de 7 de julio de 1999 y 5445-99 de 14 de julio del mismo año), la garantía de autonomía que la Constitución reconoce a las Corporaciones municipales comprende la potestad de autoorganización y, por consiguiente, la de crear los órganos con los cuales pretenderá satisfacer sus cometidos. En la Opinión Jurídica N. 018-2003, la Procuraduría General se refirió a la proposición de imponer el establecimiento de un órgano en la estructura municipal, indicando:
"Con base en lo anterior, la Procuraduría General de la República tiene dudas sobre la constitucionalidad de las normas que obligan a crear, dentro de la estructura organizativa de las municipalidades, las oficinas municipales de las mujeres, toda vez que el legislador, en uso de la potestad de legislar, estaría invadiendo con ello una materia exclusiva de las corporación y, por ende, vulnerando su autonomía.
A nuestro modo de ver, el legislador, en lo referente a la organización y administración municipal, sólo puede establecer la organización y administración básica de la corporación que se desprende del Derecho de la Constitución, tal y como acertadamente lo hace el Código Municipal en el Título III, donde se regula esta materia respetando los parámetros bien definidos por la Carta Fundamental (concejo, alcalde, regidores, presidente del concejo, auditor y contador Íconsecuencia lógica del título XIII de la Hacienda Pública-, secretaría del concejo, concejo de distritos y síndicos, así como el funcionamiento y los procedimientos a que deben ajustarse estos órganos para su normal y óptico funcionamiento). De ninguna manera el legislador puede fijar agotadoramente la organización y administración municipal, obligando a las corporaciones municipales a contar con órganos que no están previstos en el Derecho de la Constitución. Desde esta perspectiva, podríamos estar frente a un vicio de exceso de poder en uso de la potestad de legislar. En síntesis, el Parlamento sólo puede regular la organización y administración básica de las corporaciones municipales, la cual se deriva del Derecho de la Constitución. Estaríamos, pues, frente a lo que se conoce en la doctrina, la legislación y la jurisprudencia europea de una ley orgánica, cuyo único objetivo es desarrollar los contenidos de las normas constitucionales.
Por otra parte, la autonomía municipal le impide a la Asamblea Legislativa el dictar leyes que obliguen a las corporaciones territoriales a poseer dentro de su estructura organizativa a determinados órganos".
La constitucionalidad de la norma debe analizarse también en relación con la competencia. Como se verá de seguido, no se trata sólo de que la municipalidad tiene su esfera competencial definido por lo local. Se trata de la distribución de competencias en el seno del Estado con el fin de fiscalizar el manejo y de los fondos públicos.
En este sentido, si bien la Procuraduría considera que la intención del proyecto de ley es loable al buscar establecer mecanismos comunales de control sobre la eficiencia del sector público, lo cierto es que dicha propuesta obvia la falta de competencia de las municipalidades para controlar la eficiencia de las actividades administrativas fuera del ámbito de acción que le es propio. El ámbito de acción de las municipalidades se encuentra definido en el artículo 169 de la Constitución Política:
"Artículo 169.- La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley."
Los comités comunales creados por los concejos municipales son órganos de las municipalidades. La creación de los comités realizada por los concejos municipales los integra a la estructura orgánica de las municipalidades a las que pertenecen, independientemente de que los miembros del comité no reciban dietas ni pago alguno, según dispone el artículo 3 del proyecto.
Esta configuración de los comités comunales como órganos de las municipalidades delimita su competencia, la cual no puede sino estar referida a la materia municipal. Sea lo "local" (Sala Constitucional, resoluciones Ns. 2331-96 de 14:33 hrs. del 14 de mayo de 1996, 4681-97 de 14:42 de 14 de agosto de 1997, 1822-98 de 10:15 hrs. del 13 de marzo de 1998, entre otras). En la resolución N. 3493 de 14:41 hrs. del 17 de abril de 2002, la Sala señaló:
"En primer lugar, es importante aclarar que la reforma al artículo 170 de la Constitución Política no modificó en modo alguno lo que establece el artículo 169 constitucional. La citada reforma prescribe el traslado, mediante leyes posteriores que se dictarán al efecto, de competencias del Poder Ejecutivo, las que deben entenderse como aquellas que tengan vocación local, sea las asimilables a las locales, mas no las que sean nacionales ni las que hayan sido asignadas constitucionalmente a otros órganos o entes".
Por lo que no podría válidamente pretenderse que un órgano municipal ostente una competencia de fiscalización sobre el sector público central y descentralizado, aun y cuando se limite al ámbito de su jurisdicción distrital o cantonal, según se deriva de la lectura conjunta de los artículos 3 y 7 del proyecto.
Pero, además de lo anterior,...

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