Opinión Jurídica n° 077-J de 23 de Mayo de 2003, de Ministerio de Hacienda

Emisor:Ministerio de Hacienda
 
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O.J.-

077-2003

23 de mayo del 2003

Señor

Jorge Walter Bolaños Rojas

Ministro

MINISTERIO DE HACIENDA

S. D.

Estimado señor:

Con la anuencia del señor Procurador General Adjunto de la República, me es grato dar respuesta a su Oficio DM-899 de 21 de mayo de 2003, mediante el cual solicita a este Despacho el criterio técnico jurídico respecto de lo siguiente:

"1.-

¿ Pueden incluirse en planillas de pago de pensionados, casos con las características citadas anteriormente, cuyo derecho jubilatorio lo otorga actualmente la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional por el Régimen de Reparto, lo deniega la Dirección Nacional de Pensiones por constar traslado de régimen, y lo concede en apelación el Tribunal Superior de Trabajo- actuando este último como Jerarca Impropio-, y considerando para el otorgamiento del derecho, las cuotas aportadas al Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte y aplicando la interpretación del Convenio 102 vertida en la Resolución No. 6842-99 de la Sala Constitucional?"

"2.-

De ser afirmativa la respuesta:

a.-

Cómo se debe proceder para que este Ministerio no incurra en realizar un pago doble; el primero a la CCSS y a la Operadora de Pensiones (ya realizado); y el segundo, en planillas de pensiones con cargo al Presupuesto Nacional? Y

b.-

Cuál sería el procedimiento para recuperar las sumas giradas tanto al Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte de la C.C.S.S. como a la Operadora de Pensiones?" (SIC)

I.-

ANTECEDENTES DE LO PLANTEADO:

Nos indica usted que, por la responsabilidad que el Ministerio de Hacienda tiene en materia de gasto público y por tratarse de pensiones y jubilaciones con cargo al Presupuesto Nacional, es que surgen dichas interrogantes, explicándonos que: "… la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional ha resuelto favorablemente solicitudes de jubilaciones por el régimen de Reparto establecido en la Ley No. 7531 del 13 de julio y sus reformas, Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, a personas que solicitaron previamente el traslado de dicho régimen al de Invalidez, Vejez y Muerte administrado por la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS) que contempla la misma Ley, y que permite el depósito del remanente por cotización, a favor de los interesados, en una operadora de pensiones de su elección. Dichas aprobaciones han sido denegadas en resolución final por la Dirección Nacional de Pensiones, pero aprobadas en apelación por el Tribunal Superior de Trabajo en su condición de jerarca impropio –condición esta última atribuida por la misma ley- ,con fundamento en la interpretación emitida en el Voto 6842-99 sobre el Convenio 102 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)."

II.-

DE PREVIO:

Antes de referirnos a los aspectos planteados, hay que acotar que de conformidad con los artículos 1, 2 y 3 inciso b) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República(Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) este Órgano Consultor de la Administración Pública no puede emitir criterio vinculante sobre asuntos concretos que incumbe resolver a la Administración Pública, no sin antes contravenir con el principio de legalidad que le rige. En ese sentido, se ha indicado, reiteradamente:

"… es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa."

(Vid, Dictamen C-188-2002 de 23 de julio del 2002)

De manera que, y en virtud de que su consulta se constriñe a asuntos concretos y pendientes de ejecutar por parte de ese Ministerio, esta Procuraduría se inhibe de externar un pronunciamiento del carácter indicado.

No obstante y de forma general, emitirá una opinión jurídica simple, que no tiene la virtud de ser vinculante para la Administración, más que para coadyuvar a la decisión del tema en mención.

III.-

FONDO DEL ASUNTO:

En relación con la primera pregunta, debemos manifestar que, no obstante que existen razones suficientes y claras para reconsiderar los supuestos jurídicos y fácticos en que se han basado tanto la Junta de Pensiones del Magisterio Nacional y el Tribunal de Trabajo del Segundo Circuito del Poder Judicial– en carácter de órgano jerárquico impropio- para emitir las correspondientes resoluciones, es lo cierto que a través de ellas, se han declarado derechos subjetivos a favor de un grupo de personas, otorgándoseles el derecho a la pensión -bajo el Régimen de Reparto de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, a tenor de la Ley Número 7531 de 10 de julio de 1995 y sus reformas- por lo que, de conformidad con la "doctrina de los actos propios", a la Administración le está vedado suprimir, revocar o modificar por su propia acción aquellas actuaciones dadas al margen del ordenamiento jurídico, en donde han surgido derechos de la naturaleza mencionada.(Ver, entre otros, Voto Constitucional No. 5648-94 de las 17:00 horas del 28 de setiembre de 1994, Recurso de Amparo)

Por esa razón, existe en nuestro ordenamiento jurídico procedimientos previos a enmendar cualquier situación como la apuntada. Así, el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, estipula en lo conducente:

173.-

1 Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y manifiesta, podrá declararse por la Administración en la vía administrativa sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad señalado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora Contenciosa Administrativa, previo dictamen favorable de la de la Procuraduría General de la República.

Cuando la nulidad versare sobre actos administrativos relacionados directamente con el proceso presupuestario o la contratación administrativa, la Contraloría General de la República deberá rendir el dictamen favorable.

2.-

Cuando se tratare de la administración del Estado, el órgano constitucional superior que emitió el respectivo acto deberá declarar la nulidad. En los actos del Poder Ejecutivo, el Ministro del ramo designará al órgano director del procedimiento administrativo. Si se tratare de otros entes públicos o Poderes del Estado, deberá declarar la nulidad cada jerarca administrativo. Contra lo resuelto por ellos, solo cabrá recurso de reconsideración o reposición. Con la resolución de los recursos se dará por agotada la vía administrativa.

3.-

Antes de anular los actos referidos en este artículo, el acto final debe estar precedido por un procedimiento administrativo ordinario, en el que se hayan observado los principios y las garantías del debido proceso y se haya brindado audiencia a todas las partes involucradas.

4.-

En los casos anteriores, el dictamen deberá pronunciarse expresamente sobre el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad.

5.-

La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo caducará en cuatro años.

6.-

La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula.

Además, la Administración estará obligada a pagar las costas, los daños y perjuicios, sin mengua de las responsabilidades personales del servidor agente, conforme al segundo párrafo del artículo 199.

Tal procedimiento es requerido cuando el acto externado está viciado de nulidad de una manera evidente, manifiesta y absoluta, tal que la irregularidad resulta visible fácilmente.

Si por el contrario, el acto contiene vicios que pueden producir la nulidad absoluta o relativa, la Administración debe declarar la lesividad del mismo, recurriendo al procedimiento estipulado en los artículos 10, inciso 4 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. En este sentido, esta Procuraduría ha señalado:

"… Pasamos ahora a referirnos al "Procedimiento jurídico correcto y oportuno para declarar la nulidad de ese régimen, en caso de ser necesario". Sobre el particular, y dados los términos en que el criterio legal analizó el caso del grupo sujeto a prohibición durante la vigencia del laudo, entendemos que a lo que se hace referencia en este punto es a la situación de los otros servidores; o sea de los contemplados en el Acuerdo de Junta Directiva contenido en el artículo 8º de la sesión Nº 4621-92 de 9 de diciembre de 1992. Con respecto a ellos, considera esta Procuraduría que dado que en opinión de la asesoría legal, según la transcripción hecha al analizar el punto anterior, la calificación o grado de la nulidad es absoluta, entonces los mecanismos para la declaratoria respectiva son los indicados también en dicho criterio legal. Nos referimos a la vía del contencioso de lesividad (artículos 10, inciso 4º y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa) si se considerare que lo que existe es sólo una nulidad absoluta; o bien, la del mecanismo contemplado en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, si se llegare a estimar que tal nulidad, además de absoluta, es evidente y manifiesta. Por lo anterior, lo que procede en derecho es que la Junta Directiva de ese Banco defina, en su condición de órgano competente para tal efecto, si acoge el criterio legal, en cuanto concluye que existió una nulidad absoluta; luego, tendría que valorarse, también por la administración activa, si en ella concurren a la vez las características que la puedan convertir en evidente y manifiesta, en los...

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