- OJ-120-2003
- 23 de julio del 2003
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- Licenciado
- José Manuel Echandi Meza
- Defensor de los Habitantes de la República
- S. O.
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, nos referimos a su atento oficio N° DH-454-2003, del 7 de mayo del 2003, mediante el cual requiere el criterio de este Despacho respecto a si la Municipalidad de San José tiene potestades fiscalizadoras sobre los dineros que debe traspasar al Hospicio de Huérfanos de esta ciudad, correspondientes al 50% de las utilidades que produzcan los festejos populares de finales de año, en virtud de lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley de Nombramiento de las Comisiones de Festejos Populares, N° 4286 del 17 de diciembre de 1968.
I.-
NATURALEZA Y ALCANCES DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO
De la lectura de la gestión formulada se desprende que, el asunto sobre el cual se requiere nuestro criterio, se relaciona con la fiscalización de fondos públicos. Al respecto debemos señalar que si bien la Procuraduría General de la República cuenta con una competencia genérica para evacuar las consultas que le planteen los distintos órganos de la Administración Pública, esa competencia cede en los casos en que existan órganos con una competencia especial.
Ahora bien, entre los órganos administrativos que cuentan con una competencia específica y prevalente para dictaminar respecto a las materias cuyo conocimiento le ha sido reservado por ley, se encuentra la Contraloría General de la República. El artículo 12 de la Ley Orgánica de esa institución, N° 7428, del 7 de setiembre de 1994, indica, en lo que interesa, lo siguiente:
"Artículo 12.-
La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplado en esta Ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualesquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan.
La Contraloría General de la República dictará, también, las instrucciones y órdenes dirigidas a los sujetos pasivos, que resulten necesarias para el cabal ejercicio de sus funciones de control y fiscalización.
La Contraloría General de la República tendrá, también, la facultad de determinar entre los entes, órganos o personas sujetas a su control, cuáles deberán darle obligada colaboración, así como el marco y la oportunidad, dentro de los cuales se realizará esta y el conjunto razonable de medios técnicos, humanos y materiales que deberán emplear".
Disposiciones como la transcrita han permitido a la propia Contraloría definir su ámbito competencial en los siguientes términos:
"(
) la competencia que ejerce la Contraloría General sobre la Hacienda Pública, debe entenderse referida, para efectos prácticos, a tres grandes áreas en las que constitucional y legalmente ésta resulta indiscutible, a saber, en materia de interpretación de normas de ejecución y liquidación presupuestaria, en todo lo concerniente al área de fiscalización y, por último, todo lo relacionado con el área de la contratación administrativa" (Contraloría General de la República, Dirección de Asuntos Jurídicos, oficio N° 698-DAJ-96, del 23 de marzo de 1996. El subrayado no es del original).
En el caso que nos ocupa, a saber el determinar si la Municipalidad de San José tiene potestades de fiscalización sobre los recursos que por ley debe transferir al Hospicio de Huérfanos de esta ciudad, es claro que cae dentro del ámbito competencial de la Contraloría General de la República, ante la cual sugerimos hacer las gestiones respectivas.
No obstante, en un afán de colaboración con la Defensoría y sin perjuicio de lo que resuelva el Órgano Contralor en su momento, nos permitimos pronunciarnos sobre el aspecto consultado, advirtiendo que el criterio que se emite carece de los efectos vinculantes propios de nuestros dictámenes, siendo su valor el de una mera opinión jurídica.
II.-
TRASPASO DE FONDOS PÚBLICOS AL HOSPICIO DE HUÉRFANOS DE SAN JOSÉ
Los dineros trasladados por la Municipalidad de San José al Hospicio de Huérfanos de esta ciudad, al tenor de lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley de Nombramiento de las Comisiones de Festejos Populares, N° 4286 del 17 de diciembre de 1968, son fondos públicos. Sin embargo, previo a ahondar en la naturaleza de estos dineros, haremos una breve referencia respecto a la naturaleza y fines del Hospicio de Huérfanos.
A) El Hospicio de Huérfanos de San José. Entidad privada que satisface fines públicos
El Hospicio de Huérfanos de San José es una persona de derecho privado inscrita en la Sección de Personas del Registro Público, con cédula jurídica N° 3-007-045523. No obstante, a pesar de su naturaleza privada, satisface fines públicos, tal y como acertadamente lo indicó esta Procuraduría desde el año 1977:
"Examinadas estas disposiciones a la luz de la doctrina comentada, llegamos a concluir que el Hospicio de Huérfanos de la ciudad de San José cumple fines de carácter público, esto es, que el Hospicio de Huérfanos al proponerse la guarda y educación de menores huérfanos que carecen de recursos económicos está cumpliendo con un fin público, un fin que interesa a la colectividad, razón por la cual el Estado ha considerado conveniente dotarlo de rentas propias."
(Dictamen N° C-097-77 del 4 de octubre de 1977).
Ahora bien, considerando los términos de la consulta planteada, no es nuestro interés entrar a ahondar respecto de la naturaleza jurídica del Hospicio de Huérfanos de San José, sino más bien enfatizar sobre los fines de carácter público para los cuales fue constituido.
El Hospicio de Huérfanos tiene como objetivo otorgar protección y educación a los niños y adolescentes huérfanos que carecen de recursos económicos. Esta finalidad se enmarca dentro del más amplio deber del Estado de garantizar que estos menores de edad cuenten con la protección necesaria para el desarrollo de su personalidad, en condiciones de pleno respeto a su dignidad.
Nos encontramos, entonces, frente a un ámbito de protección de los derechos humanos. La dignidad propia del hombre y la mujer requiere de un sistema garante del cuido y educación de los niños y adolescentes huérfanos, o sea, de un ambiente sano en el cual puedan crecer y desarrollarse. Demás está el señalar que el futuro de la sociedad se encuentra en los niños de hoy, y que los niños y adolescentes huérfanos, dada su condición de abandono, requieren de un sistema especial de garantía para el pleno respeto de sus derechos.
En este orden de ideas, diversos Estados suscribieron la Convención sobre los Derechos del Niño, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolución N° 44/25, del 20 de noviembre de 1989. En ese instrumento jurídico se consideraron, de manera especial, los deberes de los Estados frente a los menores de edad abandonados. Dicha Convención fue incorporada a nuestro ordenamiento jurídico mediante Ley N° 7184, del 18 de julio de 1990. En ésta, el Estado se comprometió, entre otras cosas, a lo siguiente:
"ARTÍCULO 3(...)
2. Los Estados Partes se comprometen a asegurar al niño la protección y el cuidado que sean necesarios para su bienestar, teniendo en cuenta los derechos y deberes de sus padres, tutores u otras personas responsables de él ante la ley y, con ese fin, tomarán todas las medidas legislativas y administrativas adecuadas.
3. Los Estados Partes se asegurarán de que las instituciones, servicios y establecimientos encargados del cuidado o la protección de los niños cumplan las normas establecidas por las autoridades competentes, especialmente en materia de seguridad, sanidad, número y competencia de su personal, así como en relación con la existencia de una supervisión adecuada."
"ARTÍCULO 271. Los Estados Partes reconocen el derecho de todo niño a un nivel de vida adecuado para su desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social.
2. A los padres u otras personas encargadas del niño les incumbe la responsabilidad primordial de proporcionar, dentro de sus posibilidades y medios económicos, las condiciones de vida que sean necesarias para el desarrollo del niño.
3. Los Estados Partes, de acuerdo con las condiciones nacionales y con arreglo a sus medios, adoptarán medidas apropiadas para ayudar a los padres y a otras personas responsables por el niño a dar efectividad a este derecho y, en caso necesario, proporcionarán asistencia material y programas de apoyo, particularmente con respecto a la nutrición, el vestuario y la vivienda (...)."
"ARTÍCULO 39Los Estados Partes adoptarán todas las medidas apropiadas para promover la recuperación física y psicológica y la reintegración social de todo niño víctima de: cualquier forma de abandono, explotación o abuso; tortura u otra forma de tratos o penas crueles inhumanos o degradantes; o conflictos armados. Esa recuperación y reintegración se llevarán a cabo en un ambiente que fomente la salud,...
