Opinión Jurídica n° 118-J de 22 de Julio de 2003, de Instituto Nacional de Aprendizaje

EmisorInstituto Nacional de Aprendizaje
O.J.-118-2003
San José, 22 de julio del 2003
Licenciado
Elías Rodríguez Chaverri
Auditor Interno
Instituto Nacional de Aprendizaje (INA)
S. D.
Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero al oficio número AU-298-2002, de fecha 21 de mayo del 2002, por el que se someten a nuestro conocimiento una serie de interrogantes respecto de la procedencia o no del cobro de honorarios producto de la gestión de cobro judicial del tributo establecido en la Ley 6868 de 6 de mayo de 1983, por parte de abogados de la Asesoría Legal de esa Institución. Más concretamente se pregunta lo siguiente:

¿Aplican los supuestos del Voto de la Sala Constitucional mencionado (2000-00444, sobre improcedencia del cobro de honorarios de abogacía) al caso de los abogados del INA?

¿Cubre el pago de salarios a los funcionarios de la Asesoría Legal, el trámite de juicios ejecutivos para el cobro judicial de la morosidad del tributo originado en la Ley 6868?

¿Puede afirmarse que cuando se utilicen recursos institucionales para el cobro judicial (trámite de juicios ejecutivos), no procede el pago de honorarios, según los supuestos del Voto supracitado?

¿Procede el pago de honorarios derivados de las gestiones de cobro judicial tomando en consideración que dichas funciones ya están definidas en los manuales respectivos y que se percibe además el pago por dedicación exclusiva?

En caso de que no proceda el cobro de honorarios aludido ¿Cuál es el alcance de la responsabilidad de los funcionarios y exfuncionarios que han llevado a cabo esa función en la Asesoría Legal del INA? ¿Si procede, y hasta cuándo, la recuperación de las sumas cobradas por dicho concepto?

De previo a referirnos a su consulta, ofrecemos las disculpas del caso por la tardanza en la emisión de nuestro criterio, todo justificado en el alto volumen de trabajo que, en los últimos meses, ha venido manejando este Despacho.

I.-

Criterio legal del órgano consultante.

De conformidad con el artículo 4º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República ÍLey Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, cuando se pida el criterio técnico-jurídica de esta Institución, dicho planteamiento debe venir necesariamente acompañado con la opinión de la Asesoría Legal respectiva, en este caso del I.N.A. Sin embargo, el artículo 45 de la Ley General de Control Interno ÍNº 8292 de 27 de agosto del 2002, publicada en La Gaceta Nº 169 de 4 de setiembre del mismo año- reformó ese numeral, exceptuando de aquél requisito a los Auditores Internos, quienes podrán realizar directamente la consulta.

Si bien la presente consulta se efectuó varios meses antes de que entrara en vigor la reforma aludida -y por ende, ésta no le resulta aplicable-, por considerar que eventualmente la asesoría legal de esa Institución podría tener un interés contrapuesto sobre lo consultado, como "excepción" procederemos a evacuar la interrogante sometida a nuestro conocimiento sin la opinión de la asesoría legal respectiva.

II.-

Problema planteado.

Antecedentes:

Según se infiere claramente de la misiva:

-De acuerdo con la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Aprendizaje, los fondos con los cuales cuenta dicha institución, provienen de un tributo específico que pagan los empleadores del país, el cual recauda la Caja Costarricense de Seguro Social, y en caso de morosidad, el trámite de cobro lo realiza el I.N.A.

-Para el trámite de cobro administrativo la Institución cuenta con un grupo de funcionarios dedicados a esa labor dentro de la Unidad de Recursos Financieros. Mientras que para el cobro judicial, es la Asesoría Legal del I.N.A. la que se encarga de ello.

-Mediante una indagatoria efectuada por la Auditoría institucional se determinó que en los trámites de cobro judiciales, los Asesores legales perciben directa y personalmente honorarios, por parte de los patronos morosos, ya sea por concepto de costas personales y procesales, cuando resulta perdidosa la parte demandada o bien por conciliaciones o transacciones que ponen fin a la contienda judicial.

III.-

Consideraciones previas sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.

Conforme a lo dispuesto en nuestra Ley Orgánica ÍNº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, la Procuraduría General de la República es el Órgano Superior Consultivo, en materia jurídica, de la Administración Pública costarricense, lo que la faculta para emitir los criterios que en ese campo le soliciten el Estado y demás entes públicos. Su competencia consultiva es genérica, de manera que puede pronunciarse sobre cualquier duda que se presente respecto de un tema jurídico, salvo que el ordenamiento expresamente le atribuya una potestad consultiva específica a otro órgano, como es el caso de los artículos 20, 21 y 25 de La Ley sobre el Enriquecimiento Ilícito de los Servidores Públicos -Nº 6872 de 17 de junio de 1983-, que atribuye a la Contraloría General de la República la fiscalización del cumplimiento de las disposiciones

consignadas en ese cuerpo normativo. De este modo, podemos afirmar que el Organo Contralor posee una competencia prevalente en la materia (OJ-074-96 de 26 de noviembre de 1996).

Ahora bien, estimamos que en el presente caso se está ante un ámbito normativo respecto del cual existe una competencia prevalente de la Contraloría General, porque lo consultado se refiere directamente a la imposibilidad de cobrar honorarios por parte de los abogados de planta de la Administración Pública, incompatibilidad que Ísegún se explicará- proviene de lo dispuesto por el artículo 23 de la Ley sobre el Enriquecimiento Ilícito de los Servidores Públicos ÍNº 6872 de 17 de junio de 1983 y sus reformas-.Y dicha situación, unida a que el asunto sobre el cual se solicita nuestro criterio se contrae a situaciones particulares e individualizadas, en las cuales se aprecia la existencia de varios servidores a quienes se aplicarán las consecuencias derivadas de nuestro criterio, determinan, en principio, la imposibilidad jurídica de conocer y resolver el fondo del problema, en los términos de la actividad consultiva, y por ende, vinculante de este Despacho; máxime cuando hemos reiterado que no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa (véanse entre otros, los dictámenes C-194-94 de 15 de diciembre de 1994, C-188-2002 de 23 de julio del 2002 y C-147-2003 de 26 de mayo del 2003); esto es así, porque dada la eficacia vinculante de nuestros dictámenes (artículo 2 op. cit.), la opinión que se externe sobre el caso concreto implicaría no sólo una flagrante invasión de las competencias del órgano Contralor, sino también la definición de la situación particular, con detrimento de las potestades decisorias de la Administración consultante (OJ-069-96 de 18 de noviembre de 1996).

No obstante lo expuesto, este Despacho estima conveniente facilitarle al órgano consultante, por medio de una simple opinión jurídica -y por ende, carente de efectos vinculantes-, una serie de lineamientos jurídico doctrinales emanados de nuestra jurisprudencia administrativa y de la Sala Constitucional, con la intención de colaborar en la solución del problema planteado; labor que en todo caso le corresponde exclusivamente al jerarca institucional, y no a éste Órgano Asesor, con base en los criterios vinculantes que al respecto emita la Contraloría General de la República.

Así las cosas, en primer orden ilustraremos el criterio ético, legal y constitucional que, a criterio de este Órgano Asesor y de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, fundamenta la imposibilidad jurídica de cancelar honorarios a servidores públicos que, precisamente, han sido nombrados en determinados puestos para cumplir con las funciones específicas por las que pretenden cobrar dichos emolumentos; para luego hacer algunas consideraciones respecto a los alcances vinculantes de la jurisprudencia constitucional y la función orientadora de nuestra jurisprudencia administrativa. Una vez definido el marco jurídico-doctrinal, analizaremos el caso específico de los abogados de la Asesoría Legal del I.N.A. Y por último, nos referiremos al régimen de responsabilidad "subjetiva" del funcionario público frente a la Administración, para definir cuál es el órgano que tiene competencia prevalente en la materia.

En tal sentido, valga estimar lo siguiente:

IV.-

No es posible jurídicamente cancelar honorarios a servidores públicos que, precisamente, han sido nombrados en determinados puestos para cumplir con las funciones específicas por las que pretenden cobrar dichos emolumentos, aún y cuando no devenguen algún tipo de sobresueldo que les compense económicamente el no ejercicio liberal de la profesión.

La Procuraduría General de la República ha establecido a través del tiempo una clara posición jurisprudencial, en el sentido de que en nuestro ordenamiento jurídico han existido diversas disposiciones de orden público que permiten concluir que la única retribución económica a que tienen derecho los servidores públicos por el cumplimiento de las funciones, deberes y responsabilidades que le demanda el cargo que ocupan en la Administración, es el salario.

Dicha postura doctrinal se ilustra ampliamente con la siguiente transcripción Íen lo conducente- de lo externado por nosotros en la Opinión Jurídica O.J.-111-2003 de 8 de julio recién pasado:

"VII.-

Sobre el fundamento ético, legal y constitucional para el no pago de honorarios a abogados y notarios que laboran como empleados de planta en una institución pública.

Debemos ser claros y enfáticos en advertir que la imposibilidad de cobrar honorarios por parte de los abogados de planta de la Administración Pública, proviene de lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley sobre el Enriquecimiento Ilícito de los Servidores Públicos ÍNº 6872 de 17 de junio de 1983 y sus reformas-.

Al respecto, es preciso tener a la vista los artículos 23 y 24 de la citada Ley de Enriquecimiento...

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