Medidas cautelares en el proceso contencioso-administrativo (Costa Rica)
| Autor | Dr. Ernesto Jinesta |
| Páginas | 1581-1610 |
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El nuevo Código Procesal Contencioso-Administrativo del 2006 contiene una regulación completa y acabada sobre las medidas cautelares, a diferencia de la vieja LRJCA de 1966, que por su carácter revisor u objetivo sólo regulaba como medida precautoria la suspensión de la ejecución2. El CPCA replantea el carácter tradicionalmente revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa y la transforma en una plenaria y universal -sin reductos exentos de control-, de modo que, en forma consonante, se prevé un amplísimo espectro de medidas cautelares, ya no solo la clásica y negativa de la suspensión de la ejecución de los actos administrativos, sino también, otras de carácter positivo o innovativo.
Este nuevo Código introduce una sistema cautelar numerus apertus, puesto que, el contenido de las medidas es librado a la discrecionalidad y casuismo judicial con fundamento en un poder general de cautela teniendo, únicamente, como
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Medidas cautelares en el proceso contencioso-administrativo (Costa Rica) parámetro objetivo la idoneidad o necesidad de la medida para garantizar provisionalmente la efectividad de la sentencia de mérito.
Las medidas cautelares, desde una perspectiva objetiva, tienen por función principal garantizar provisionalmente la eficacia de la sentencia definitiva, para que no sea una declaración platónica de principios3. Con lo cual salvaguardan el buen nombre, seriedad, y confianza en la función jurisdiccional4. Esta función resulta congruente, en todos los sectores del ordenamiento procesal, con el derecho fundamental a una justicia pronta y cumplida5.
Así el entonces denominado Tribunal Superior Contencioso- Administrativo, Sección Primera, en el auto No. 402 de las 15 hrs. del 29 de noviembre de 1995, estimó lo siguiente:
"(...) II.- La tutela cautelar en el proceso contenciosoadministrativo, al igual que en todas las jurisdicciones, tiene como función primordial garantizar o asegurar provisionalmente la eficacia o cumplimiento in natura de la sentencia de mérito, merced a la lentitud patológica del proceso ordinario. Bajo este predicado,
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las medidas cautelares en el proceso administrativo, evitan que la tutela jurisdiccional sea una flatus vocis, en virtud de la consolidación irreversible de situaciones jurídicas o fácticas contrarias al ordenamiento jurídico.
Tales medidas precautorias, tienden a mantener íntegro (...) el status quo ante."
La Sala Constitucional ha puntualizado, sobre este aspecto, que las medidas cautelares
"II.- (...) tienden a posibilitar la ejecución de la sentencia y la conservación de los bienes y cosas que deberán ser apreciados por el tribunal con posterioridad (...)
Estas medidas son ejercidas por los Tribunales de
Justicia, con la finalidad de posibilitar la actuación del derecho, es decir, con el propósito de asegurar efectivamente el resultado del proceso, tienden a crear la certeza necesaria para que el eventual reconocimiento de un derecho en una sentencia definitiva pueda hacerse efectivo." (Voto No. 3463 de las 14:54 hrs. del 20 de julio de 1993, criterio reiterado en el Voto No. 6786 de las 15:27 hrs. del 22 de noviembre de 1994, considerando I).
Posteriormente, la Sala Constitucional estimó lo siguiente:
"(...) Las medidas asegurativas o cautelares, según la más calificada doctrina, surgen en el proceso como una necesidad que permita garantizar una tutela jurisdiccional efectiva y por ello se pueden conceptualizar como "un conjunto de potestades procesales del juez -sea justicia jurisdiccional o administrativa- para resolver antes del fallo, con el específico fin de conservar las condiciones reales indispensables para la emisión y ejecución del acto final"."(Voto No. 7190-94 de las 15:24 hrs. del 6 de
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Medidas cautelares en el proceso contencioso-administrativo (Costa Rica) diciembre de 1994, criterio reiterado en el Voto 3929-95 de las 15:24 hrs. del 18 de julio de 1995, considerando V).
Evidentemente, el proceso de cognición plena resulta idóneo para un desarrollo completo de la función jurisdiccional, sin embargo no se realiza instantáneamente además de tener un alto grado de sofisticación y complejidad6.
En ese sentido, resulta absolutamente cierta la afirmación de Carnelutti en el sentido que todo acto procesal, y el proceso es una concatenación de actos, precisa de tiempo, para arribar a una resolución ponderada y reflexiva7.
Las medidas cautelares, entonces, permiten conjurar la lentitud fisiológica y patológica del proceso superando, provisionalmente, la "distancia temporal", que media entre la presentación de la demanda y la sentencia, por lo que constituyen un remedio importante para lograr un proceso con un resultado efectivo. Se plantea así, el dilema propio de la tutela cautelar "seguridad versus celeridad", esto es, una justicia tardía con todas las garantías procesales y una justicia pronta e interina con detrimento de éstas; empero, ante la necesidad de lograr una justicia pronta y cumplida de las situaciones jurídicas sustanciales, se opta por el mal menor8.
Ahora bien, tampoco se puede perder de perspectiva que las medidas cautelares cumplen, también, con una función subjetiva que consiste en garantizar la integridad o satisfacción anticipada y provisional de las situaciones jurídicosustanciales.
Adicionalmente, y para el caso concreto del proceso administrativo, tienen la función de restablecer el difícil pero necesario equilibrio entre las potestades o
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Medidas cautelares en el proceso contencioso-administrativo (Costa Rica) privilegios de la Administración y los derechos fundamentales del administrado (artículo 8 de la LGAP)9.
Este derecho fue reconocido por la doctrina española en el último decenio del siglo pasado10. Se trata de un derecho fundamental que en nuestro medio fue delimitado por vía jurisprudencial. En efecto, fue reconocido explícitamente, por primera vez, por el Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera, a partir del Auto No. 402-95 de las 15 hrs. del 29 de noviembre de 1995, al estimar lo siguiente:
"Redacta el Juez Jinesta Lobo; y,
CONSIDERANDO:
II.- (...) Resulta obvio, que el derecho a la tutela cautelar y el deber correlativo del órgano jurisdiccional de actuarlo cuando concurran los presupuestos establecidos en la ley, cuya titularidad ostenta todo justiciable, posee una profunda raigambre constitucional, y más concretamente forma parte del haz de facultades que conforman el contenido esencial del derecho fundamental a una justicia pronta y cumplida (tutela judicial efectiva, o en los términos de la Sala Constitucional derecho general a la jurisdicción,
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artículo 41 de la Constitución Política). En tal sentido, se puede sostener, que no existe una tutela judicial pronta y cumplida -efectiva- sin una cautelar flexible y expedita."
Posteriormente, la Sala Constitucional en el Voto No. 6224-05 de las 15:16 hrs. del 25 de mayo del 2005, también le concedió carta de naturaleza al referido derecho fundamental, al considerar lo siguiente:
"Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,
CONSIDERANDO:
(...) IV.- DERECHO FUNDAMENTAL A LA TUTELA
CAUTELAR. A partir de una exégesis extensiva y progresiva del contenido esencial de la garantía individual contenida en el ordinal 41 de la Constitución Política, esto es, el derecho de los justiciables a obtener una justicia pronta y cumplida, resulta posible identificar el derecho fundamental atípico de las partes de un proceso a obtener una tutela cautelar.
Incluso, el entonces Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera, en sus autos-sentencia números 402 de las 15 hrs. del 29 de noviembre, 413 de las 16:20 hrs. del 29 de noviembre, 421 de las 9:30 hrs. y 422 de las 9:45 hrs. del 12 de diciembre, todos de 1995, así lo ha reconocido y denominado. No puede existir una tutela judicial pronta y cumplida o efectiva, si el órgano jurisdiccional no puede ejercer un poder de cautela flexible y expedito. Bajo esta inteligencia, la tutela cautelar es un componente esencial o una manifestación específica de una tutela judicial pronta y cumplida, puesto que, por su medio puede garantizar provisionalmente la efectividad de la sentencia definitiva o de mérito. Este derecho, al formar parte integral del núcleo esencial del derecho
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a una justicia pronta y cumplida, el legislador no puede negarlo, restringirlo o condicionarlo y el juez debe hacerlo efectivo cuando haya peligro para la efectividad de la sentencia (...)".
En lo tocante al contenido esencial, alcances y límites de ese derecho fundamental la Sala Constitucional en el Voto No. 6224-05, señaló lo siguiente:
"Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,
CONSIDERANDO:
(...) V.- CONTENIDO DEL DERECHO A LA...
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