Motivación de la actuación administrativa y principio de interdicción de la arbitrariedad: Legitimación democrática de las Administraciones Públicas

Autor:Dr. Ernesto Jinesta
Páginas:1670-1690
 
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Introducción

Las administraciones públicas, en el contexto del Estado democrático y constitucional de Derecho, están más necesitadas que nunca de explicarse y darse a entender frente a los ciudadanos. Los administrados, por su parte, ante los privilegios posicionales de los poderes públicos, esperan que, al tomarse una decisión, sea lo suficientemente fundada y razonada, para comprender los verdaderos fines y propósitos de la misma y, eventualmente, hasta para prestar su colaboración en su debida implementación o ejecución (gobierno y administración por consenso).

Las administraciones públicas deben ser casas de cristal, traslúcidas y transparentes, de tal manera que el ojo fiscalizador ciudadano pueda penetrar y escrutar todos sus intersticios y, si es necesario, demandar mayores explicaciones de las actuaciones tomadas, así lo imponen principios constitucionales de gran importancia como los de transparencia y publicidad2.

Pero, por sobre todo, las decisiones administrativas deben ser y, no solo aparentarlo, producto de un procedimiento razonablemente pausado en el que se ponderen todos los presupuestos fácticos y jurídicos que concurren en su

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adopción, de manera que sea un verdadero producto de la reflexión y la deliberación para garantizar su pleno acierto.

En la medida en que las administraciones públicas expliquen, racionalmente, sus decisiones contaran, más fácilmente, con la aceptación o aquiescencia de la ciudadanía, con lo que se fortalecerán y legitimarán democráticamente3. Los poderes públicos se deben a los ciudadanos y no deben tomar decisiones antojadizas o carentes de fundamentación e imponerlas autocráticamente, el Derecho Administrativo y, en particular, la Teoría General del Acto Administrativo, ha creado una serie de instituciones para garantizar el derecho de los ciudadanos a conocer las razones que mueven a las administraciones públicas para la adopción de una determinada resolución, tales como el motivo y la motivación, entendidos como elementos del acto administrativo. Incluso, a partir del fenómeno de la constitucionalización del Derecho Administrativo4, hoy día, en materia de procedimiento administrativo -parte especial del Derecho Administrativo-, se estudia, con particular esmero, la motivación de las resoluciones administrativas como un componente más del contenido esencial del derecho fundamental y humano al debido proceso y a la defensa. Por último, siempre desde la perspectiva, apuntada -constitucionalización del Derecho Administrativo- han surgido un entramado de valores y principios de rango constitucional que obligan, fuertemente, a las administraciones públicas en la dirección apuntada, tales como el pluralismo, de interdicción de la arbitrariedad, de la transparencia y la publicidad, el democrático, el de participación y los de objetividad e imparcialidad.

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Los poderes públicos, ante tales obligaciones y deberes, de rango constitucional, deben convencer, razonablemente, a los administrados de los fundamentos, motivos y circunstancias que los impelen a tomar una decisión específica para la satisfacción del interés general. Consecuentemente, el motivo, la motivación del acto administrativo, la obligación de motivar las resoluciones administrativas de gravamen y los principios constitucionales democrático, participación, objetividad e imparcialidad, interdicción de la arbitrariedad, transparencia y publicidad, tienen, hoy, no solo una vertiente reaccional o negativa, que, desde luego, habilitan al administrado para impugnar la resolución carente de tales requisitos o que infringe tales principios generales, sino, también, un rol positivo para persuadirlo sobre las virtudes de una decisión y obtener así el consenso ciudadano, su participación en su plena ejecución y lograr que los poderes públicos se legitimen democráticamente.

Pese a los ingentes esfuerzos de la dogmática del Derecho Administrativo por racionalizar a las administraciones públicas, es todavía posible hoy escuchar el clamor de algunos juristas valientes, por razones coyunturales ocasionalmente prolongadas en el tiempo, en contra de la injusticia notoria, la arbitrariedad y la irrazonabilidad de los poderes públicos, al dictar decisiones administrativas fundamentales carentes de motivación o sustento, de ahí que, particularmente, en el entorno latinoamericano, el tema siempre tendrá plena actualidad y vigencia.

1. - Motivo del acto administrativo: Elemento sustancial objetivo5

El motivo del acto administrativo son los antecedentes, presupuestos o razones jurídicas (derecho) y fácticas6(hechos) que hacen posible o necesaria la emisión del acto administrativo y sobre las cuales la Administración Pública

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entiende sostener la legitimidad, oportunidad o conveniencia de éste. El motivo, o como también se le denomina causa o presupuesto, está constituido por los antecedentes jurídicos y fácticos que permiten ejercer la competencia casuísticamente, su ausencia determina la imposibilidad de ejercerla, exclusivamente, para el caso concreto.

Desde luego, que tales antecedentes, además de ser legítimos, deben concurrir al momento de dictar el acto administrativo, en tal sentido el artículo 133, párrafo 1º, LGAP establece que el motivo deberá "... ser legítimo y existir tal y como ha sido tomado en cuenta para dictar el acto". Consecuentemente, habrá ausencia de motivo o causa cuando los hechos invocados como antecedentes y que justifican su emisión son falsos, o bien, cuando el derecho invocado y aplicado a la especie fáctica no existe -v. gr. si la ley o el reglamento que le dan sustento se encuentran derogados, modificados, reformados o anulados por inconstitucionales-. El acto administrativo, sea reglado o discrecional, debe, siempre, fundamentarse en hechos ciertos, verdaderos y existentes, lo mismo que en el derecho vigente, de lo contrario faltará el motivo.

Esos antecedentes pueden asumir una naturaleza diversa, veamos:

  1. Puede tratarse de un hecho simple que debe constatarse, mediante reglas empíricas -cognoscible mediante los sentidos-, como la "noche" para prohibir el funcionamiento de un establecimiento industrial.

  2. Un hecho técnico o constatable mediante apreciaciones técnicas efectuadas por un perito en la materia, como el "estado infeccioso" del ganado para ordenar su sacrificio, la "marea roja" para impedir la pesca de ciertos moluscos, el "estado ruinoso" de una edificación para demolerla.

  3. Una cualidad jurídica o indeterminada de una cosa, un acto, un comportamiento o un sujeto, como la calidad de "terreno de utilidad pública" para una expropiación, "persona jubilable" para otorgarle una pensión.

  4. Una situación histórico-ambiental, conjunto de hechos enfocados unitariamente por la ley pero a través de conceptos indeterminados que requieren

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    precisión y apreciación de parte del funcionario, como el "estado de emergencia", clausura de un negocio de expendio de licores en caso de "escándalo notorio".

    El motivo puede clasificarse, desde otros puntos de vista, de la siguiente manera:

  5. De mera constatación cuando la ley lo define mediante palabras de sentido común o técnico, sin vaguedades o polisemia alguna, implican una unidad de comprensión o de medida del motivo mismo, como los supuestos de "noche", "epidemia", etc.

  6. De apreciación, cuando la ley los define mediante palabras con sentido vago e impreciso, que alude a valores y cuya precisión depende de la concepción objetiva que tenga de éstos el funcionario público, como las hipótesis de los conceptos indeterminados de "escándalo público", "orden público", "urgencia", "emergencia", etc.

    Los motivos constatables son reglados en tanto que los indeterminados discrecionales. Sobre este particular, el artículo 133, párrafo 2º, de la LGAP indica que cuando el motivo no esté regulado "deberá ser proporcionado al contenido", esto es, debe existir una relación de proporcionalidad entre la situación de urgencia, necesidad o la petición de particular y el contenido del pronunciamiento declarativo. Este mismo numeral indica que cuando el motivo esté regulado de forma imprecisa "deberá ser razonablemente conforme con los conceptos indeterminados empleados por el ordenamiento", al respecto, es preciso recordar que los conceptos jurídicos indeterminados que los hay de tipo empírico y axiológico, otorgan una margen de apreciación positivo y negativo (aunque siempre queda un "halo de incertidumbre"), por lo que al ser empleados el órgano debe arribar a una única solución justa y válida, con lo que constituyen un importante elemento para controlar la discrecionalidad administrativa.

    Son motivos subjetivos, los referidos a las cualidades del administrado destinatario del acto (la edad y el tiempo de servicio para el otorgamiento de una pensión, el estado socioeconómico para concederle un beneficio como podría ser una beca municipal o un bono para vivienda de interés social, etc.) y son objetivos los referidos a las características de los actos, comportamientos o cosas, como la

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    necesidad o utilidad pública de un inmueble para efectos de expropiación, la "calamidad pública" o "conmoción interna" para el estado de necesidad o urgencia, etc.

    No se debe confundir el motivo del acto administrativo con los actos procedimentales preparatorios (de trámite) del acto final, cuya función radica en hacerlo posible y representan la condición pero no la causa que determina la emisión del mismo. Tales actos de trámite (v. gr. dictamen o simple providencia administrativa), son presupuestos formales o adjetivos del acto administrativo pero no...

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