La nueva justicia administrativa en Costa Rica
| Autor | Dr. Ernesto Jinesta |
| Páginas | 1406-1425 |
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En Costa Rica se aprobó el nuevo Código Procesal Contencioso-Administrativo (Ley No. 8508 de 24 de abril de 2006), el cual entró en vigencia el pasado 1° de enero de 2008, por virtud de la vacatio legis establecida en el artículo 222 de ese cuerpo normativo.
Este nuevo Código procesal supone un giro copernicano respecto de la justicia administrativa concebida y regulada en la ahora derogada Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1966, la cual establecía un proceso contencioso administrativo revisor u objetivo o meramente anulatorio que se enfocaba en la fiscalización de la actividad formal de las administraciones públicas, esto es, los actos administrativos manifestados por escrito previo procedimiento. El nuevo Código del 2006 establece una jurisdicción predominantemente subjetiva, plenaria y universal que pretende controlar todas las formas de manifestación de la función o conducta administrativa, tanto la actividad formal, como las actuaciones materiales, las omisiones formales y materiales, en sus diversas y heterogéneas expresiones, y, en general, las relaciones jurídicoadministrativas y cualquier conducta sujeta al Derecho Administrativo -aunque provengan de un sujeto de Derecho privado-.
El CPCA introduce una serie de figuras novedosas, desde el punto de vista del Derecho Administrativo adjetivo, con el propósito de actuar los derechos fundamentales a una tutela judicial efectiva y a un proceso en un plazo razonable. Dentro del arsenal de institutos o instrumentos procesales para asegurar una justicia administrativa célere, expedita, transparente, democrática y sencilla, figuran el acortamiento de los plazos para la
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realización de los diversos actos procesales y el establecimiento de máximos, la ampliación del ámbito de fiscalización y el objeto de control, ampliación de la capacidad procesal a los menores de edad y ciertos grupos, la protección de los intereses colectivos -corporativos y difusos-, el reconocimiento de la acción popular cuando la establezca la ley, las medidas cautelares positivas -innovativas o anticipatorias-, el agotamiento facultativo de la vía administrativa, un elenco abierto -numerus apertus- de pretensiones -incluida la de condena o prestacional-, el proceso oral por audiencias, la única instancia con apelación en casos expresamente tasados, la conciliación intra-procesal con un cuerpo de jueces conciliadores, el proceso unificado, el proceso de trámite preferente, los procesos sin juicio oral y público por ser de puro derecho, sin hechos controvertidos o cuando las partes acuerdan prescindir de éste, resoluciones jurisdiccionales dictadas verbalmente, nuevas medidas de ejecución (multas coercitivas, ejecución sustitutiva o comisarial, embargos de bienes del dominio fiscal, participaciones accionarias, transferencias presupuestarias y de algunos del dominio público -no destinados a la prestación de servicios públicos esenciales-, reajuste o indexación de las obligaciones pecuniarias), anulación en fase de ejecución de la conducta ilegítima reiteradas, un cuerpo de jueces de ejecución con amplios poderes, la extensión y adaptación de los efectos de la jurisprudencia a terceros, la extensión de lo resuelto en vía administrativa a favor de terceros para las partes del proceso, etc.
Ese instrumental adjetivo ha permitido que la justicia administrativa en Costa Rica haya recuperado su honor y prestigio, por cuanto, lo lentos y burocráticos procesos tramitados conforme la vieja Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 1966 tardaban en tramitarse entre siete y diez años y ahora en única instancia quedan fallados en seis meses y veinte días. En este artículo nos ocuparemos de reseñar las principales innovaciones de esta nueva legislación procesal costarricense2.
En la redacción del nuevo CPCA la preocupación imperante entre la comisión de redactores -de la que formé parte-, fue adecuar la justicia administrativa al parámetro constitucional, por cuanto, la LRJCA de 1966 desarrolló de manera parcial e incompleta el bloque de constitucionalidad. Al asumir el paradigma constitucional de la justicia administrativa el resultado debía ser -como en efecto lo fue- un proceso garantista, esto es, que sirviera no solo para atender la función objetiva de la justicia administrativa que se traduce en el control de legalidad de la conducta administrativa, sino que garantizara el pleno goce y ejercicio, durante la sustanciación del proceso y ante la emisión de la sentencia de mérito, de los derechos fundamentales de los administrados, con lo cual se satisfacía, también, la concepción subjetiva de la justicia administrativa. En cualquier caso, el nuevo proceso pretende adecuarse, plenamente, a las exigencias impuestas por el constituyente en el artículo 49 constitucional de una justicia administrativa mixta, esto es,
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que cumpla un rol objetivo de sometimiento de la función administrativa al ordenamiento jurídico -"garantizar la legalidad de la función administrativa"- y subjetiva de tutela de las situaciones jurídicas sustanciales de los administrados -protección de los derechos subjetivos e intereses legítimos-.
Además del desarrollo del artículo 49 constitucional, la nueva legislación adjetiva desarrolla y actúa una serie de valores, principios y preceptos de carácter constitucional - expresamente contemplados en la Constitución o desarrollados por al jurisprudencia del Tribunal Constitucional-, tales como el derecho fundamental a una justicia pronta y cumplida (artículo 41 constitucional), a la tutela cautelar, al buen funcionamiento de los servicios públicos, el valor dignidad humana (artículo 33 ibidem) y un conjunto de principios tales como el de igualdad (artículo 33 ibidem), la intangibilidad relativa del patrimonio (artículo 45 ibidem), la responsabilidad administrativa, de legalidad (artículo 11 ibidem) y de interdicción de la arbitrariedad.
La fiscalización plenaria o universal de las administraciones públicas se logra en el CPCA empleando conceptos jurídicos indeterminados tales como el de "conducta administrativa" (artículo 1.1). Se dispone que los motivos de ilegalidad comprenden "cualquier infracción, por acción u omisión del ordenamiento jurídico" (artículo 1.2).
El artículo 2, inciso e), contiene una cláusula residual de suma trascendencia al indicar que será de conocimiento y resolución de la jurisdicción contencioso-administrativa "Las conductas o relaciones regidas por el Derecho público, aunque provengan de personas privadas o sean estas sus partes", con lo cual, incluso, la conducta de los sujetos del Derecho privado que ejercen transitoriamente potestades o competencias públicas deben residenciarse ante la justicia administrativa.
El ordinal 36 -emplazado en el Capítulo II titulado Conducta Administrativa objeto del proceso- especifica que la pretensión administrativa será posible respecto de "Las relaciones sujetas al ordenamiento jurídico-administrativo, así como a su existencia, inexistencia o contenido" (inciso a), "Las actuaciones materiales" (inciso d), las "conductas omisivas" (inciso e) y "Cualquier otra conducta sujeta al Derecho administrativo" (inciso f).
Quizá, los dos únicos defectos de la nueva legislación formal en el propósito manifiesto de lograr un control de amplio espectro, es haber excluido los actos políticos o de gobierno -no así sus consecuencias o efectos- y la función pública -residenciada ante la jurisdicción laboral- (artículo 3°).
El CPCA es fiel a la tradición costarricense de controlar y reducir a la mínima expresión las potestades discrecionales, la que arranca con la Ley General de la Administración Pública de 1978 que dispuso que el Juez Contencioso-Administrativo ejercerá contralor de legalidad sobre los límites de la discrecionalidad (artículo 15, párrafo 2°), por lo que en su numeral 16 establece la prohibición de dictar actos contrarios "a las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia", de igual modo el artículo 160 ibidem estatuye que "El acto discrecional será inválido, además, cuando viole reglas elementales de lógica, de justicia o de
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conveniencia, según lo indiquen las circunstancias de cada caso". Por su parte, el artículo...
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