Opinión Jurídica nº 006 -J de 24 de Enero de 2019, de Asamblea Legislativa

Emisor:Asamblea Legislativa
RESUMEN

OJ-006-2019 PROYECTO DE LEY 21.097; LEY DE DECLATARORIA DE SERVICIOS PÚBLICOS ESENCIALES; DERECHO DE HUELGA EN SECTOR PÚBLICO. Por oficio número AL-CPAS-571-2019, de fecha 9 de enero de 2019, la Comisión Permanente de Asuntos Sociales solicita el criterio de este Órgano Superior Consultivoen torno al proyecto denominado “Ley de Declaratoria de Servicios Público... (ver resumen completo)

 
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24 de enero de 2019

OJ-006-2019

Diputados (as)

Comisión Permanente de Asuntos Sociales

Asamblea Legislativa

Estimados (as) señores (as):

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio número AL-CPAS-571-2019, de fecha 9 de enero de 2019, mediante el cualnos pone en conocimiento que, por moción aprobada, dicha Comisión Permanente solicita el criterio de este Órgano Superior Consultivoen torno al proyecto denominado “Ley de Declaratoria de Servicios Públicos esenciales”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo número 21.097 y se acompaña una copia del mismo.

I.- Consideraciones sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.

Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).

De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.

De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98 de 18 de junio de 1998, OJ-049-2004 de 27 de abril de 2004, OJ-060-2011 de 19 de setiembre de 2011, OJ-037-2012 de 6 de julio de 2012; OJ-055-2012 de 20 de setiembre de 2012, OJ-138-2017 de 15 de noviembre de 2017, OJ-141-2017 de 16 de noviembre de 2017, OJ-052-2018 de 12 de junio de 2018 y OJ-130-2018 de 21 de diciembre de 2018).

Así las cosas, a continuación, emitiremos nuestro criterio no vinculante sobre la propuesta legislativa, en punto a aquellos aspectos concretos que consideramos relevantes y necesarios de comentar, según el contenido del proyecto de ley consultado.

II.- Proyecto de Ley consultado No. 21.097.

“LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPUBLICA DE COSTA RICA

DECRETA:

LEY DE DECLARATORIA DE SERVICIOS PÚBLICOS ESENCIALES

ARTICULO 1- Será servicio público esencial aquel cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población.

ARTÍCULO 2- Para cualquier efecto legal, serán considerados como servicios públicos esenciales aquellos brindados en:

  1. la atención y prevención en salud;

  2. el suministro y comercialización de alimentos;

  3. el suministro y comercialización de medicamentos;

  4. el suministro de agua potable y la disposición de aguas servidas;

  5. la recolección y disposición de basura;

  6. la protección y atención del menor, el anciano y el enfermo desvalido;

  7. el suministro y comercialización del servicio eléctrico o de otros tipos de energía o combustibles;

  8. la atención médica pública;

  9. la atención de menores de edad en la red de cuido y en comedores escolares;

  10. la atención de emergencias;

  11. el transporte de pacientes;

  12. el servicio de transporte público en cualquiera de sus modalidades;

  13. el funcionamiento de aeropuertos internacionales y nacionales;

  14. la función de seguridad pública;

  15. la educación pública;

  16. la carga y descarga en muelles y atracaderos cuando se trate de bienes de los cuales dependa, directamente, la vida, la salud de las personas o su seguridad;

  17. la resolución jurisdiccional de conflictos;

  18. la celebración de elección nacionales, cantonales, referéndum, plebiscitos o consultas populares; y,

  19. todos aquellos que se lleguen a determinar en la vía judicial o reglamentaria.

    ARTÍCULO 3- El servicio público esencial podrá ser prestado por instituciones, entes o personas públicas o privadas, físicas o jurídicas, por lo que su calificación jurídica dependerá del servicio brindado y no de quien lo preste.

    ARTICULO 4- Cualquier limitación o prohibición al derecho de huelga en una institución que preste un servicio público esencial se reduce a aquellas personas cuyas funciones sean indispensables para que la prestación del servicio público no se vea interrumpida, obstaculizada o dificultada.

    ARTÍCULO 5- El Estado deberá realizar todas las acciones necesarias para garantizar la continuidad de la prestación de todo servicio público esencial.

    ARTICULO 6- Ninguna institución del sector público que preste un servicio público esencial podrá cerrarse o venderse sin que antes se garantice la prestación del servicio público en iguales o mejores condiciones que en las que se brinda.

    Rige a partir de su publicación.”

    III.- Criterio no vinculante de la Procuraduría General.

    El análisis jurídico del proyecto de ley consultado nos adentra en temas sumamente complejos y vastos, como lo son el derecho de huelga de los funcionarios públicos y su limitación o prohibición -opción esta última por la que optó nuestro constituyente originario (art. 61 de la Constitución Política)- en los servicios públicos esenciales, entre otros; tópicos que no pretendemos agotar, ni mucho menos hacer un análisis exhaustivo de los mismos, que de por sí desbordaría sobradamente los alcances del presente dictamen no vinculante. Nos referiremos entonces sólo en punto a aquellos aspectos concretos que consideramos relevantes y necesarios de comentar, según el contenido del proyecto de ley consultado. Y para ello utilizaremos como base las consideraciones jurídicas que al respecto hemos externado anteriormente tanto en ejercicio de nuestra función consultiva, como recientemente en los informes rendidos por la Procuraduría General, como asesor objetivo de la Sala, en las acciones de inconstitucionalidad tramitadas bajo los expedientes Nos. 18-015746-0007-CO y 18-015934-0007-CO.

    Evolución y coordenadas constitucionales del Derecho de Huelga en Costa Rica.

    Tal y como lo reseñamos en el dictamen C-151-2003, de 28 de mayo de 2003, la evolución histórica de la huelga en el Derecho costarricense ha tenido diversas etapas.

    Según refiere la doctrina, en un primer momento de huelga-delito, una segunda de coexistencia de la huelga libertad y la huelga derecho, y finalmente, -agregaríamos nosotros-, el momento actual en el que ese derecho se ha perfilado como un derecho subjetivo de carácter fundamental, pero de ningún modo ilimitado.

    El primer período, claramente represivo, se caracteriza por la tipificación penal de la huelga como delito (Códigos Penales de 1880 y de 1924), puesto que se oponía al libre juego de las fuerzas del mercado.

    El segundo período, de tolerancia, se identifica como de coexistencia de la huelga-libertad y la huelga-derecho, porque en el Código Penal de 1941 la huelga ya no aparece tipificada como delito; en esta etapa constituyen delito únicamente aquellas conductas que obliguen o compelan a otra persona a participar en...

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