Opinión Jurídica nº 015 -J de 05 de Febrero de 2024, de Asamblea Legislativa
| Emisor | Asamblea Legislativa |
05 de febrero del 2024
PGR-OJ-015-2024
Señora
Erika Ugalde Camacho
Jefa de Área, Comisiones Legislativas III
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio AL-CPEMUN-0337-2023 del 19 de abril de 2023, en cuya virtud se solicita nuestro criterio en relación con el proyecto de ley denominado: “LEY DE AMPLIACIÓN DE USO DEL SUBSUELO DEL PARQUE BRAULIO CARRILLO CONOCIDO COMO PARQUE DE LA MERCED, PROPIEDAD DE LA MUNICIPALIDAD DE SAN JOSÉ”, que se tramita bajo el expediente n.° 23.378.
CONSIDERACIONES PREVIAS ACERCA DE LOS ALCANCES DE ESTE PRONUNCIAMIENTO
Como solemos advertir en estos casos, el criterio que a continuación se expone es una opinión jurídica de la Procuraduría que, como tal, carece de los efectos vinculantes propios de los dictámenes strictu sensu, al no tratarse de una consulta formulada por la Administración Pública en ejercicio de sus competencias, en los términos de los artículos 2, 3.b) y 4 de nuestra Ley Orgánica (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), pero que se emite movidos por un afán de colaboración con la Asamblea Legislativa, en razón de las funciones tan importantes que constitucionalmente desempeña.
En ese entendido, nos limitaremos a señalar los aspectos más relevantes del proyecto de ley en cuestión desde una perspectiva estrictamente jurídica y, principalmente, su conformidad o no con el bloque de constitucionalidad. Por ende, no nos referiremos ni a la conveniencia o a la oportunidad de su aprobación, como tampoco a juicios económicos o de otra índole técnica que no se circunscriban al ámbito indicado.
Finalmente, debemos advertir que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política (ver, entre otros, los pronunciamientos OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-164-2019 del 18 de diciembre del 2019, OJ-108-2020, del 20 de julio de 2020, OJ-159-2020 del 16 de octubre del 2020, OJ-173-2020 del 23 de noviembre del 2020, OJ-007-2021 del 8 de enero del 2021, PGR-OJ-145-2021 del 31 de agosto del 2021, PGR-OJ-119-2022 del 8 de setiembre de 2022, PGR-OJ-186-2022 del 9 de diciembre de 2022 y PGR-OJ-073-2023 del 11 de julio de 2023).
De cualquier forma, la presente opinión jurídica se emite dentro del menor tiempo que lo permite la atención de nuestras competencias ordinarias asignadas legalmente.
ACERCA DEL CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY CONSULTADO
Tal y como se desprende del artículo 1 de la iniciativa legislativa consultada, esta tiene por objeto modificar el uso del subsuelo del inmueble propiedad de la Municipalidad de San José, del Partido de San José, n.° 729892-000, sobre el que está ubicado el Parque Braulio Carrillo (conocido como Parque de La Merced), a efectos de transformar su naturaleza de bien demanial a un bien público patrimonial, con el fin de destinarlo a “parqueo subterráneo u otra de interés público, de manera que la Municipalidad de San José construya y opere un estacionamiento público para vehículos automotores en varios niveles del subsuelo, además de otros usos complementarios acordes a la zonificación existente”. Específicamente, la propuesta pretende modificar la naturaleza del uso del subsuelo en la que está ubicado el Parque de La Merced para que en este espacio se pueda construir un parqueo subterráneo u otras obras de interés público y desarrollar otro tipo deactividades complementarias, si bien aclara que, en su superficie, el inmueble conserva su naturaleza como parque público.
La exposición de motivos de la propuesta de ley toma en consideración la actual saturación de vehículos en el centro de San José, afectando el acceso a parques y áreas públicas, así como la deficiente disponibilidad de estacionamientos que existen en la zona. En este sentido la Municipalidad, en su rol constitucional de administrar los intereses locales, busca mejorar la movilidad y el disfrute de espacios públicos. La misma justificación de la propuesta normativa precisa el asocio con la empresa privada para ofrecer una solución estratégica de estacionamiento en una ubicación clave, beneficiando a usuarios, visitantes y áreas circundantes como el Hospital San Juan de Dios y los mercados Central y Borbón.
Bajo ese entendido, el proyecto de ley en cuestión se compone de 3 artículos. El primero, según se acaba de indicar, referido precisamente a la modificación “del uso del subsuelo” del terreno sobre el que se asienta el Parque de La Merced. El cambio propuesto es pasar de un uso demanial a un uso patrimonial para permitir la construcción y operación de un estacionamiento público subterráneo y otros usos complementarios de interés público de acuerdo con la zonificación existente. Se destaca que la superficie del inmueble, mantendrá su naturaleza como parque.
El artículo 2 contiene propiamente la preservación de la naturaleza demanial de la superficie del aludido inmueble, garantizando su uso público como parque. Aclara que esta naturaleza no podrá ser alterada, modificada o limitada, excepto para aquellas mejoras que la Municipalidad de San José considere como beneficiosas para la misma comunidad.
Por fin, el artículo 3, en coherencia con lo dispuesto en el artículo 3, letra c), de nuestra Ley Orgánica (ver el pronunciamiento PGR-OJ-073-2023, ya citado), autoriza a la Notaría del Estado para que confeccione la escritura de cambio de uso y proceda a su inscripción en el Registro Nacional. Asimismo, autoriza a la Procuraduría General de la República para que corrija los posibles defectos que se detecten durante su trámite de inscripción. También indica que su inscripción estará exenta del pago de honorarios y de todo tipo de derechos y timbres.
OBSERVACIONES PUNTUALES AL TEXTO PROPUESTO
Según se acaba de exponer, el objeto de esta iniciativa legislativa consiste en modificar el uso del subsuelo del inmueble propiedad de la Municipalidad de San José, del Partido de San José, n.° 729892-000, a efectos de que este espacio -subsuelo- pueda transformarse de demanial a patrimonial, con el fin de que –“pueda ser utilizado como parqueo subterráneo u otra de interés público, de manera que la Municipalidad de San José construya y opere un estacionamiento público para vehículos automotores en varios niveles del subsuelo, además de otros usos complementarios acordes a la zonificación existente”.
De ahí, que debamos referirnos a dos conceptos jurídicamente relevantes: los bienes demaniales y los bienes patrimoniales de la Administración. En este contexto, los bienes llamados como de dominio público o demanialestienen una finalidad de utilidad general, por lo que poseen un régimen especial de protección y uso, situación que los excluye del comercio privado; y por ende son inalienables, imprescriptibles e inembargables (sobre este punto, consultar los votos 2306-91 de las 14:45 del 06 de noviembre de 1991, 2000-06903 de las 15:48 del 08 de agosto de 2000, y 2004-08591 de las 15:43 horas del 10 de agosto del 2004 de la Sala Constitucional, Sentencia Nº105-2021-V de las 13:30 horas del 01 de noviembre del 2021, del Tribunal Contencioso Administrativo). Por su parte, los bienes de dominio privado o patrimoniales, son aquellos que no están destinados de un modo permanente a un servicio u uso público, ni han sido afectados a un fin público (sobre este tema, consultar entre otros, las Opiniones Jurídicas N° PGR-OJ-069-2022 del 19 de mayo de 2022, N° PGR-OJ-090 del 30 de junio del 2022 y N° PGR-OJ-139-2022 del 17 de octubre del 2022). En este mismo sentido, los artículos 261 y 262 del Código Civil (n.°63 del 28 de setiembre de 1887), hacen referencia a las diferencias y características de este tipo de bienes.
Esta Procuraduría ha desarrollado una amplia jurisprudencia administrativa en lo que respecta a la clasificación de los bienes públicos del Estado y su régimen jurídico. En este contexto, respecto a la diferencia entre los bienes demaniales y patrimoniales, se ha pronunciado en los siguientes términos:
“En razón del régimen jurídico aplicable, tradicionalmente...
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