Opinión Jurídica nº 016 -J de 23 de Febrero de 2023, de Asamblea Legislativa

EmisorAsamblea Legislativa

23 de febrero del 2023

PGR-OJ-016-2023

Señora

Ericka Ugalde Camacho

Jefa de Área

Comisiones Legislativas III

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación de la Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su atento oficio n° AL-CPGOB-0186-2022 del 26 de setiembre del 2022, mediante el cual se comunica que la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración, dispuso consultar el proyecto de ley n° 22.877, a esta Procuraduría, denominado: “REFORMA DE LOS ARTÍCULOS 15, 25, 26 Y ADICIÓN DE UN ARTÍCULO 26 BIS A LA LEY N.° 2035, LEY ORGÁNICA DEL CONSEJO NACIONAL DE PRODUCCIÓN, DE 17 DE JULIO DE 1956”, publicado el 01 de febrero del 2022, en el Diario Oficial La Gaceta N° 20, del que se adjuntó una copia.

I. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO:

En virtud de lo regulado por nuestra Ley Orgánica (N° 6815 del 27 de setiembre de 1982), los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa. Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días allí establecido en el citado oficio.

II. - DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROYECTO DE LEY:

La exposición de motivos del proyecto de ley sometido a nuestra consideración señala que, el día 25 de mayo del 2021 Costa Rica concluyó oficialmente su proceso de adhesión a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), convirtiéndose en miembro pleno de la organización.

Advierte, que el Acuerdo sobre los términos de la Adhesión de Costa Rica a la Convención de la OCDE, aprobado mediante Ley No. 9981 del 21 de mayo de 2021, establece que el país deberá presentar informes de progreso, de manera posterior a su adhesión, ante órganos específicos de la OCDE.

En ese contexto, manifiesta que estos informes permitirán al país reportar sobre la implementación de los compromisos asumidos y de las recomendaciones realizadas durante el proceso de adhesión.

Puntualmente, se argumenta lo siguiente:

“Tal y como se detalla en el Acuerdo de Adhesión, estos informes se presentarán en seis áreas específicas, incluyendo la de gobierno corporativo de las empresas propiedad del Estado (EPEs). Para este caso, se establece que el país presentará dicho informe al Grupo de Trabajo sobre Propiedad Estatal de la OCDE (en adelante, Grupo de Trabajo) a finales de 2021, sobre la implementación de las recomendaciones prioritarias. De ser necesario, se le podría solicitar al país presentar informes adicionales en años posteriores.

Una de estas recomendaciones prioritarias, según se detalla en el Informe de la OCDE “Gobierno Corporativo en Costa Rica”, es precisamente la de “Promulgar legislación para remover al Ministro de Agricultura de la junta directiva que supervisa a la FANAL”.

Esta recomendación deriva de lo establecido en las Directrices de la OCDE sobre el Gobierno Corporativo de las Empresas Públicas (en adelante, las Directrices), que constituyen estándares internacionales que promueven que las empresas públicas operen con eficiencia y transparencia, rindan cuentas de su actividad, logren su sostenimiento financiero y aumenten su valor público.

Entre otros temas, las Directrices señalan que el Estado debe permitir que las EPEs operen con total autonomía en la consecución de sus objetivos definidos, sin intervenir en su gestión. Además, indican que el Estado debe permitir que los consejos de administración (o juntas directivas) de estas empresas ejerzan sus funciones, respetando la independencia de las EPEs. Adicionalmente, mencionan que debe existir una clara separación entre la función de propiedad del Estado y sus demás funciones y, por lo tanto, recomiendan que aquellas personas que guardan un vínculo directo con el Poder Ejecutivo (como lo son los ministros), no deben pertenecer a la junta directiva de estas instituciones, pues arrojaría serias dudas sobre su independencia.

En ese sentido, la OCDE ha señalado que la presencia de los ministros en la conformación de juntas directivas de las EPEs no es una buena práctica de gobierno corporativo. Lo anterior porque desdibuja la necesaria separación entre los roles del Estado como propietario y las demás funciones del Estado, que pudieran influir en las condiciones en que operan las EPEs, especialmente en lo que se refiere a regulación de mercado”.

En el análisis que la OCDE realizó al país como parte del proceso de adhesión, que derivó en el Informe “Gobierno Corporativo en Costa Rica”, se señala lo siguiente:

“Una de las recomendaciones clave de las Directrices para las Empresas Públicas es que los ministros y otros funcionarios gubernamentales de alto nivel no asuman posiciones en las juntas directivas de las EPE.21 En septiembre del 2019, había representantes ministeriales en dos juntas directivas de EPE: 1) La Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE); e 2) indirectamente, la Fábrica Nacional de Licores (FANAL), que se considera una EPE para todos los fines de la revisión para la adhesión y que no tiene una junta directiva propia.”

En ese orden, asegura el proyecto en estudio que la Fábrica Nacional de Licores es una empresa propiedad del Estado, según la categorización de la OCDE, por lo tanto, a esta le aplican las Directrices. Ante ello, el grupo de trabajo ha hecho el señalamiento de la necesidad de que la Fanal no tenga en su junta directiva al ministro de agricultura y ganadería.

Además, indica la exposición de motivos de esta iniciativa legislativa que al ser la Fanal una unidad adscrita del Consejo Nacional de Producción, esta particularidad aunada a su finalidad y naturaleza jurídica la diferencian de las empresas propiedad del Estado, toda vez que no cuenta con una junta directiva propia. De hecho, al formar parte de la estructura organizacional del CNP, es la junta directiva de esta institución la responsable de tomar las decisiones a nivel institucional, incluyendo lo correspondiente a la dirección y administración de la Fanal. La Junta Directiva del CNP está compuesta por seis miembros nombrados por el Consejo de Gobierno, entre los cuales está el ministro de agricultura y ganadería.

Bajo esta inteligencia, considera que, desde la óptica de la OCDE, la presencia del ministro en la Junta Directiva del CNP, en tanto este órgano colegiado lidere la toma de decisiones en Fanal, no es compatible con las buenas prácticas internacionales de gobierno corporativo. La participación del ministro está ligada propiamente a su condición de jerarca del ministerio rector en materia de producción agrícola y agroindustrial. Lo anterior no es sujeto a reemplazo de la persona (por ejemplo, con delegar la participación a otro funcionario), sino que recae propiamente en la representación institucional, ya que el ejercicio simultáneo de ambas funciones (de ministro y de miembro de junta directiva de una empresa que responde a su propio sector) es fuente de potenciales conflictos de interés.

Así las cosas, resalta que, en atención a la recomendación de la OCDE, el Poder Ejecutivo presentó en octubre de 2019 a la Asamblea Legislativa un proyecto de ley que buscaba remover al ministro de MAG de la Junta Directiva del CNP e incorporar en su lugar a una persona miembro de junta directiva, nombrada por el Consejo de Gobierno (expediente legislativo N.° 21.654 “Reforma del Artículo 15 de la Ley N.° 2035, Ley Orgánica del Consejo Nacional de Producción, de 17 de julio de 1956”).

Sobre este proyecto de ley, arguye que el Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica, en su informe AL-DEST-IJU-097-2020, señala lo siguiente: “se infiere que es el Ministro de Agricultura y Ganadería, el responsable de dirigir y coordinar el sector agropecuario, por lo que resulta lógica su participación en la Junta Directiva del CNP, en virtud de la estrecha relación que debe existir entre ambas instituciones”.

Lo anterior encuentra su fundamento jurídico en el artículo 3 de la Ley 6050, “Reforma Ley Orgánica del Consejo Nacional Producción (C.N.P.)”, que establece que la finalidad del CNP es la transformación integral de las actividades productivas del sector agropecuario, en procura de su modernización, facilitando la inserción de tales actividades en el mercado internacional, con énfasis en los pequeños y medianos productores.

De esta forma, alude que la remoción de la figura del ministro de agricultura y ganadería como miembro de dicha Junta es una solución que podría conllevar efectos colaterales sobre la gobernanza del CNP.

Ergo, el presente proyecto de ley toma en consideración lo anterior y propone reformar la norma que establece al ministro de agricultura y ganadería como miembro de ese cuerpo colegiado, -el artículo 15 de la Ley N.° 2035-, de modo que dicho ministro se separe del conocimiento de cualquier asunto relacionado con la administración y gobierno de Fanal.

Así, concluye, que con el fin de no afectar las funciones y responsabilidades que corresponden a un presidente de junta directiva, se propone que la presidencia de la Junta Directiva del CNP se traslade al Presidente Ejecutivo de dicha institución, siendo que la figura de Presidencia Ejecutiva ya contempla dentro de sus cometidos el presidir la junta directiva, como se evidencia en el artículo 6, inciso b) del Decreto Ejecutivo N.° 11846 “Reglamento a la Ley de Presidentes Ejecutivos de las Juntas Directivas del Banco Central de Costa Rica y demás Instituciones Autónomas y Semiautónomas no Bancarias” del 9 de setiembre de 1980”.

Además, se propone modificar los...

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