Opinión Jurídica nº 018 -J de 07 de Marzo de 2016, de Asamblea Legislativa

EmisorAsamblea Legislativa

OJ-018-2016

07 de marzo, 2016

Licenciada

Noemy Gutiérrez Medina

Jefa Comisión Permanente de Asuntos Hacendarios

Asamblea Legislativa

Estimada licenciada:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su memorial sin número de 22 de setiembre de 2015, mediante el cual se nos comunica el acuerdo de la Comisión Permanente de Asuntos Hacendarios de someter a consulta el proyecto legislativo N° 19.245 “Ley para mejorar la Lucha contra el Fraude Fiscal”.

Ahora bien, es conocido que en lo que compete a la función consultiva, la Procuraduría General de la República es el Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública. Esto está establecido en su Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido práctica histórica de esta Institución atender las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas o por señores o señoras diputados, en relación con determinados proyectos de Ley.

Lo anterior, en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter vinculante (sobre el punto, basta consultar la Opinión Jurídica OJ-31-2011 de 7 de junio de 2011).

En este sentido y por tratarse de un tema de evidente interés público, estimamos procedente extender el presente criterio el cual, sin embargo, no es vinculante.

Con el objetivo de evacuar la consulta, se ha considerado oportuno referirse a los cuatro siguientes extremos: a) en orden a las reformas legislativas para incrementar la transparencia fiscal, b) sobre las reformas a las comunicaciones administrativas en materia tributaria, c) sobre las reformas a la ejecución administrativa y judicial en materia tributaria y d) análisis de los artículos del proyecto de ley que tienen repercusiones en el ámbito jurídico penal.

EN ORDEN A LAS REFORMAS LEGISLATIVAS PARA INCREMENTAR LA TRANSPARENCIA FISCAL

El proyecto legislativo “Ley para mejorar la Lucha contra el Fraude Fiscal”, tiene por objetivo principal establecer nuevas medidas para incrementar la transparencia fiscal. Es decir, que la propuesta legislativa se orienta a establecer nuevas potestades que faculten a la Administración tributaria a obtener información tributaria relevante de parte de los sujetos económicos en el país y, en términos generales, introducir nuevas reformas en esta materia (sobre el concepto de transparencia fiscal, ver: GARUFI, Sebastiano, INTERNATIONAL STRATEGIES ON HARMFUL TAX COMPETITION. TAX HAVENS, SOFT LAW AND SOVEREING STATES. Tesis Doctoral. Universidad Bocconi, Milán).

En este sentido, cabe indicar que a través de distintos convenios de Intercambio de Información de Relevancia Tributaria, suscritos con diversos Estados, el Estado de Costa Rica ha asumido nuevas obligaciones en materia de transparencia fiscal.

De particular importancia es el hecho de que Costa Rica ya haya aprobado y ratificado, por Ley N° 9118 de 7 de febrero de 2013, la Convención sobre asistencia administrativa mutua en materia fiscal de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), la cual establece nuevas obligaciones en materia de transparencia fiscal e intercambio de información de relevancia tributaria. Al respecto, conviene citar lo indicado por la Sala Constitucional en su Voto N° 174-2013 de 4:03 horas del 9 de enero de 2013, mediante el cual se evacúo la respectiva consulta legislativa de constitucionalidad:

“La Asamblea Legislativa conoce por iniciativa del Poder Ejecutivo la “Convención Sobre Asistencia Administrativa Mutua en materia Fiscal, en su forma enmendada por el Protocolo del 2010 y sus anexos” que se tramita en el expediente legislativo número [...]. Este convenio internacional se tramita con el objetivo de cumplir con varios compromisos internacionales adquiridos por nuestro país tendiente a ajustarse e implementar los estándares internacionales de transparencia fiscal. La Convención tiene como objetivo que los Estados firmantes se presten asistencia entre sí para intercambiar información de relevancia tributaria, asistir en auditorias fiscales simultáneas e incluso participar en auditorias que se lleven a cabo en el extranjero. También permite que las administraciones tributarias se asistan en el cobro de impuestos, el establecimiento de medidas cautelares y la notificación o traslado de documentos solicitados”

Luego, conviene subrayar que las medidas de transparencia fiscal tienen por finalidad específica habilitar a la Administración tributaria para que pueda requerir la información tributaria relevante, relativa para la determinación, liquidación y recaudación de los tributos, el cobro y la ejecución de créditos tributarios y la investigación o persecución de presuntos ilícitos tributarios. Asimismo, esta información es necesaria para cumplir con las obligaciones convencionales relacionadas con el intercambio internacional de información tributaria. Sobre este tema, conviene considerar lo señalado en el voto de la Sala Constitucional N° 17348-2015 de las 9:30 horas del 4 de noviembre de 2015:

“El objeto es intercambiar información para administrar y ejecutar las leyes nacionales relativas a los tributos, esto incluye información para la determinación, liquidación y recaudación de los tributos, el cobro y la ejecución de créditos tributarios y la investigación o persecución de presuntos ilícitos tributarios (artículo 1). Se prevé que el acceso a esta información será también un mecanismo que ayude a mejorar significativamente la capacidad de la administración tributaria costarricense para aplicar eficazmente las leyes tributarias y consecuentemente se logre una mayor y efectiva recaudación, controlando la evasión fiscal”

Actualmente, el artículo 103 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios es la norma relevante que establece la potestad de la Administración tributaria, para verificar el correcto cumplimiento de las obligaciones tributarias de los sujetos pasivos por todos los medios y procedimientos legales. Esta potestad se ejercita, entre otros medios, a través del examen de documentos, libros, registros contables, facturas, justificaciones, correspondencia trascendente, bases de datos informatizadas, programas, registros y archivos informáticos relativos a actividades económicas, inspección de locales, citación de sujetos pasivos o terceros y cualquier otro antecedente o información que deba facilitarse o que sea necesario, para determinar el hecho y su correlativa obligación tributaria. Al respecto, conviene citar lo indicado en el dictamen C-250-2009 de 4 de setiembre de 2009:

“el artículo 103 del CNPT regula la facultad de fiscalización de la Administración Tributaria mediante la verificación del correcto cumplimiento de las obligaciones tributarias. La norma establece que tal facultad se hará “por todos los medios y procedimientos legales”, lo cual permite interpretar que existe una amplia gama de medios de los que la Administración se sirve para el logro de sus objetivos. En el mismo sentido, la Sala Primera ha considerado que:

“Este tipo de acciones (fiscalización) se realizan entre otros a través del examen de documentos, libros, registros contables, facturas, justificaciones, correspondencia trascendente, bases de datos informatizadas, programas, registros y archivos informáticos relativos a actividades económicas, inspección de locales, citación de sujetos pasivos o terceros, y cualquier otro antecedente o información que deba facilitarse o que sea necesario para determinar el hecho y su correlativa obligación tributaria”. (Sentencia N° 871-F-2007 de las 10:55 horas del 4 de diciembre de 2007) (El resaltado no es del original).

Por su parte, la Sala Constitucional ha considerado que:

“(...) existe un evidente interés público consistente en que los contribuyentes cumplan en forma exacta y ajustada a la ley con sus obligaciones tributarias, siendo de esta manera, el pago justo de los impuestos, un principio de acatamiento obligatorio para los habitantes y el Estado. Las razones expuestas justifican el deber de los contribuyentes de proveer la información necesaria con el objeto de acreditar las situaciones jurídicas tributarias que les conciernan. Por otra parte, el orden constitucional dispone y tutela los principios esenciales y las garantías fundamentales de los contribuyentes. Lo anterior también determina un equilibrio en el orden público, en el cual, justo pago, buena fe, legalidad, objetividad, técnica y razonabilidad, entre otros, son parámetros que no sólo protegen a las personas, sino que además, aseguran la existencia del sistema tributario como fuente de recursos para la realización de los intereses de la sociedad y la democracia.” La Administración debe contar con medios efectivos de control, pues de lo contrario, la evasión y no el pago sería la regla, con el eventual perjuicio para toda la sociedad. Por otra parte, tampoco el principio de igualdad resulta lesionado.” (Sentencia N° 309-2009 de las 15:16 horas del 14 de enero del 2009). (El resaltado es agregado).

Claramente se evidencia que el ordenamiento jurídico confiere a la Administración Tributaria amplias potestades para llevar a cabo su importante labor fiscal. Potestades que deben ser vistas como poderes-deberes, ya que todos esos medios y procedimientos legales establecidos por la ley deben ser ejercidos en atención a la finalidad objetiva a que deben servir, sea el adecuado funcionamiento de la totalidad del sistema tributario en orden al desarrollo del bienestar colectivo, sin posibilidad alguna de la Administración Tributaria de disponer del ejercicio o no de dichas potestades.”

Conviene remarcar que, al amparo del deber constitucional de contribuir con las cargas públicas – previsto en el numeral 18 de la Ley Fundamental-, se ha indicado que existe un deber general de los contribuyentes de proveer la...

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