Opinión Jurídica nº 024 -J de 08 de Marzo de 2019, de Asamblea Nacional Constituyente

Emisor:Asamblea Nacional Constituyente
RESUMEN

OJ-024-2019 ASAMBLEA LEGISLATIVA. PROYECTO DE LEY. PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO. PATRIMONIO FORESTAL DEL ESTADO. RÉGIMEN JURÍDICO. ÁREA SILVESTRE PROTEGIDA. RESERVA FORESTAL. La Jefa de Área de la Comisión Permanente Especial de Ambiente solicitó el criterio de la Procuraduría en relación con el texto del proyecto de ley intitulado: “LEY PARA LA REGULACIÓN DEL PATRIMONIO ... (ver resumen completo)

 
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08 de marzo del 2019

OJ-024-2019

Licenciada

Hannia Durán Barquero

Jefa de Área

Comisión Permanente Especial de Ambiente

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a sus oficios números AMB-224-2017, del 6 de setiembre del 2017, y AL-AMB-011-2018, del 20 de febrero del 2018, en los que se solicita nuestro criterio en relación con el texto del proyecto de ley intitulado: “LEY PARA LA REGULACIÓN DEL PATRIMONIO NATURAL Y FORESTAL DEL ESTADO”, tramitado bajo el expediente legislativo número 20.407.

CONSIDERACIONES PREVIAS ACERCA DE LOS ALCANCES DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

Como solemos advertir en estos casos, el criterio que a continuación se expone es una opinión jurídica de la Procuraduría, que como tal carece de los efectos vinculantes propios de los dictámenes strictu sensu, al no haber sido formulada por la Administración Pública en ejercicio de sus competencias en los términos de los artículos 2, 3.b) y 4 de nuestra Ley Orgánica (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), pero que se emite movidos por un afán de colaboración con la Asamblea Legislativa, en razón de las funciones tan importantes que constitucionalmente desempeña.

En ese entendido, nos limitaremos a señalar los aspectos más relevantes del proyecto de ley en cuestión desde una perspectiva estrictamente jurídica y, principalmente, su conformidad o no con el bloque de constitucionalidad. Por ende, no nos referiremos ni a la conveniencia o a la oportunidad de su aprobación.

Finalmente, debemos advertir que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable en este asunto, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política. Así lo hemos sostenido en otras oportunidades:

“ ... el plazo de 8 días hábiles establecido en el Artículo 157 (...) se refiere a las consultas que de conformidad con la Constitución (artículo 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado, interesadas en un determinado proyecto de ley (verbigracia el Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una Institución Autónoma), no así a las consultas optativas o voluntarias como la presente, que no está regulada por la normativa de cita.” (OJ-053-98 del 18 de junio 1998. En el mismo sentido pueden consultarse, entre muchas otras, las OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-113-2016 del 3 de octubre de 2016 y OJ-139-2017, del 15 de noviembre de 2017).

En todo caso, presentamos las disculpas del caso por la dilación en la emisión de este pronunciamiento, situación motivada por el alto volumen de trabajo que debemos atender en nuestras labores ordinarias.

CONSIDERACIONES GENERALES ACERCA DEL PROYECTO DE LEY SOMETIDO A CONSULTA: EL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO Y EL PATRIMONIO FORESTAL DEL ESTADO, FINES Y RASGOS QUE LOS CARACTERIZAN

El proyecto de referencia denominado Ley para la regularización del patrimonio natural y forestal del Estado – en los citados oficios números AMB-224-2017 y AL-AMB-011-2018 se habla de regulación, no de regularización – consiste realmente en la reforma sustancial a dos leyes de relevancia en materia ambiental: la Ley de Biodiversidad (n.°7788 del 30 de abril de 1998) y Ley Forestal (Ley Nº 7575 del 13 de febrero de 1996). En la primera ley se adiciona un capítulo IV donde se establece el nuevo régimen al que quedará afecto el Patrimonio Natural del Estado, hasta el momento incorporado a la Ley Forestal en su título segundo, y que con la propuesta legislativa se sustituye todo para reintroducir al ordenamiento la noción de Patrimonio Forestal del Estado, cuya regulación vuelve a abrir la posibilidad para su uso racional y aprovechamiento sostenible. Además, contiene un par de modificaciones a los artículos 37 de la Ley Orgánica del Ambiente (n.°7554 del 4 de octubre de 1995) y 4 de la Ley sobre el Impuesto de Bienes Inmuebles, n.°7509, del 9 de mayo de 1995.

De forma que la propuesta legislativa bajo estudio pivota en lo medular en relación con las dos categorías señaladas, el Patrimonio Natural del Estado y el Patrimonio Forestal del Estado, dotando a cada una de una regulación diferenciada que resulte más ajustada a la realidad y a las características naturales y biológicas de cada terreno al tiempo que responda mejor a los problemas de gestión pública, como a las necesidades económicas y sociales de que habla la exposición de motivos:

“En la pasada Ley Forestal, N.° 4465, según reforma hecha por las anteriores leyes N.° 7032, de 2 de mayo de 1986, y N.° 7174, de 28 de junio de 1990, si bien se consideraban de dominio público los terrenos comprendidos en el patrimonio forestal del Estado (indicándose en su numeral 35 que dentro de este se constituirían reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, refugios nacionales de vida silvestre y reservas biológicas), en los mismos estaba permitido el aprovechamiento mediante el cumplimiento de una serie de requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico.

Sin embargo, en la actual Ley Forestal, N.° 7575, se da un cambio sustancial en el régimen de aprovechamiento del patrimonio forestal del Estado, con respecto a las características jurídicas que históricamente había tenido. Hoy día, en el patrimonio forestal del Estado se prohíbe la corta de árboles, el aprovechamiento forestal y el cambio de uso de suelo, en virtud de lo estipulado en el artículo 1° de la Ley Forestal vigente que establece que: “se prohíbe la corta o el aprovechamiento de los bosques en parques nacionales, reservas biológicas, manglares, zonas protectoras, refugios de vida silvestre y reservas forestales propiedad del Estado”. En esta norma, además, se instituyen como únicos usos autorizados dentro del patrimonio natural del Estado la investigación, la capacitación y el ecoturismo, según lo dispuesto en el artículo 18 de la citada ley.

Puede observarse que así como en un inicio el marco legal establecía diferenciaciones de uso para diversos terrenos de dominio público que, de acuerdo a sus condiciones y características eran catalogados por la misma ley y destinados a conservación estricta, o bien, autorizados para un potencial aprovechamiento. Con las reformas realizadas más recientemente se diluyeron estas diferenciaciones y el patrimonio natural del Estado pasó a tener un carácter sumamente restringido en sus usos.

(...)

las municipalidades no pueden legalmente otorgar concesiones sobre bosques o terrenos forestales de la zona marítimo terrestre que integran el patrimonio natural del Estado, ni poderlo administrar tampoco.

A este tipo de dificultades para la gestión pública se han sumado diversos problemas sociales derivados de conflictos por el uso de los recursos naturales y la ocupación de tierras públicas, ante los que el marco legal vigente ha quedado en rezago para elaborar soluciones óptimas.

El presente proyecto de ley propone un reordenamiento jurídico del patrimonio natural del Estado en aras de enmendar diversas problemáticas históricas asociadas a le gestión de la norma y los propios cambios sociales que han sucedido en el país.”

De acuerdo con la misma exposición de motivos, los principales problemas asociados al Patrimonio Natural del Estado que se buscan solventar con las reformas legales propuestas en los dos ejes temáticos señalados, son los siguientes:

“1) Falta de una definición clara del patrimonio natural del Estado versus patrimonio forestal del Estado, independientemente de donde se encuentre ubicado, es decir, dentro o fuera de áreas silvestres protegidas, zona marítimo terrestre y zona fronteriza.

2) Falta de potestades de las instituciones para definir el uso de dicho patrimonio, manteniendo poblaciones dentro de las áreas silvestres protegidas.

3) Problemática del traspaso de terrenos de otras instituciones para la administración del patrimonio natural del Estado.

4) Disposición de traspasar terrenos del Instituto Nacional de Desarrollo Rural (Inder) al Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac), en cumplimiento de disposiciones legales y de informes de la Contraloría General de la República. (CGR).

5) Hasta hoy día las posibilidades de realizar actividades en PNE son: ecoturismo, investigación, capacitación y torres de telecomunicación, todas establecidas mediante ley, sin que exista una aplicación de técnica en la definición de los usos, según la categoría de manejo del sitio administrado.

6) Falta de reconocimiento de los instrumentos técnicos por medio de los cuales se debe dar la conservación, uso y manejo del PNE.

7) Todas las categorías de manejo de las áreas silvestres protegidas se tratan de la misma manera, sin importar sus características biológicas, pues en todas solo se permiten los 4 usos ya permitidos por ley sin ninguna diferenciación ni regulación de categorías más restrictivas o permisivas.”

Bajo ese entendido, en lo referente al Patrimonio Natural del Estado, se plantea una reformulación o “reconceptualización” – usando la misma expresión del preámbulo del proyecto de ley – de la noción vigente de dicho patrimonio, que recordemos, está definida por la jurisprudencia de la Sala Constitucional en los siguientes términos:

“III.-EL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO. En virtud de que las normas impugnadas se refieren en forma específica al Patrimonio Natural del Estado, es necesario recordar cómo ha definido la Sala este concepto:

“El Patrimonio Natural del Estado es un bien de dominio público cuya conservación y administración están encomendadas, por la ley, al Ministerio del Ambiente y Energía, mediante el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Ley Forestal, arts. 6 inc. a y 13 pfo.2°, y 14; Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32, pfo. 2°). Lo integran dos importantes componentes: a) Las Áreas Silvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo...

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