Opinión Jurídica nº 024 -J de 03 de Marzo de 2023, de Asamblea Legislativa

EmisorAsamblea Legislativa

03 de marzo de 2023

PGR-OJ-024-2023

Señora

Nancy Vílchez Obando

Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Económicos

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, doy respuesta al oficio n.° AL-CPOECO-1814-2021, del 22 de diciembre de 2021, en cuya virtud se solicita nuestro criterio en relación con el proyecto de “LEY DE REDUCCIÓN DE BENEFICIOS FISCALES Y AJUSTE DE TARIFAS EN RENTAS DEL CAPITAL PARA FORTALECER EL SISTEMA FISCAL”, que se tramita bajo el expediente n.° 22.801.

CONSIDERACIONES PREVIAS ACERCA DE LOS ALCANCES DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

Como solemos advertir en estos casos, el criterio que a continuación se expone es una opinión jurídica de la Procuraduría que, como tal, carece de los efectos vinculantes propios de los dictámenes strictu sensu, al no haber sido formulada por la Administración Pública en ejercicio de sus competencias en los términos de los artículos 2, 3.b) y 4 de nuestra Ley Orgánica (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), pero que se emite movidos por un afán de colaboración con la Asamblea Legislativa, en razón de las funciones tan importantes que constitucionalmente desempeña.

En ese entendido, nos limitaremos a señalar los aspectos más relevantes del proyecto de ley en cuestión desde una perspectiva estrictamente jurídica y, principalmente, su conformidad o no con el bloque de constitucionalidad. Por ende, no nos referiremos ni a la conveniencia o a la oportunidad de su aprobación, como tampoco a juicios económicos o de otra índole que no se circunscriban al ámbito dicho.

Finalmente, debemos advertir que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política (ver, entre otros, los pronunciamientos OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-164-2019 del 18 de diciembre del 2019, OJ-108-2020, del 20 de julio de 2020, OJ-159-2020 del 16 de octubre del 2020, OJ-173-2020 del 23 de noviembre del 2020, OJ-007-2021 del 8 de enero del 2021, PGR-OJ-145-2021 del 31 de agosto del 2021 y PGR-OJ-119-2022 del 8 de setiembre de 2022).

De cualquier forma, la presente opinión jurídica se emite dentro del menor tiempo que lo permite la atención de nuestras competencias ordinarias asignadas legalmente.

ACERCA DEL CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY CONSULTADO: CUESTIONES GENERALES

De entrada, es preciso destacar que este mismo proyecto de ley dirigido en lo sustancial a incrementar las tarifas del impuesto de remesas al exterior en cinco puntos porcentuales, llevar a cabo ajustes de las rentas de capital y gravar el salario escolar, ya había sido propuesto, con solo algunas variantes, por el Poder Ejecutivo a la Asamblea Legislativa, pero que lo tramitó y conoció con un número de expediente distinto, a saber, el 22.369.

En efecto, aparte compartir el nombre como “LEY DE REDUCCIÓN DE BENEFICIOS FISCALES Y AJUSTE DE TARIFAS EN RENTAS DEL CAPITAL PARA FORTALECER EL SISTEMA FISCAL”, ambos textos parten de una idéntica exposición de motivos, en la que se justifica la iniciativa en la necesidad de generar nuevos ingresos frescos con los cuales lograr un equilibrio en las finanzas públicas que permita enfrentar la grave situación económica y fiscal que padece el país; de toda suerte que el texto sustitutivo que finalmente fue adoptado en el expediente 22.369 no se diferencia significativamente del ahora consultado, con excepción de que este último incluye una escala de tarifas propia por concepto de salario escolar, mediante la inclusión de un artículo 33 bis a la Ley del Impuesto sobre la Renta (n.° 7092 de 21 de abril de 1988), según se verá más adelante.

Esta primera observación interesa, no solo por el dato de que el expediente n.° 22.369 recibió dictamen negativo de mayoría por la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Jurídicos el 23 de noviembre del 2021, lo que a la postre determinó su archivo el 28 de marzo del 2022, conforme con el artículo 81 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa –siendo oportuno que esta circunstancia sea valorada por los señores diputados–; sino también por el hecho de que ese texto fue consultado en su oportunidad a la Procuraduría, dando lugar al pronunciamiento PGR-OJ-001-2022, del 12 de enero, en el que se concluyó, en términos generales, que el proyecto de ley no presentaba vicios de legalidad, ni de constitucionalidad.

Por lo expuesto, es que se reitera el criterio rendido en ese momento, dada la similitud entre los dos textos consultados, sin perjuicio de las precisiones que podamos hacer ahora en razón de los cambios que presenta el proyecto de ley correspondiente al expediente n.° 22.801.

Bajo ese entendido y según se acaba de advertir, la presente iniciativa va en la misma línea de proponer una reforma al artículo 59 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, una modificación al Transitorio XXII de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (n.°9635 del 3 de diciembre del 2018), junto con la derogatoria al inciso f) del artículo 35 de la misma Ley n.°7092, que contempla dentro de los ingresos no afectos al impuesto sobre la renta, el monto total que reciben los trabajadores por concepto de salario escolar.

OBSERVACIONES PUNTUALES A T OMAR EN CONSIDERACIÓN

El proyecto sometido a consulta, contiene 5 artículos. El primer artículo denominado “MODIFICACION A LA TARIFA DEL IMPUESTO SOBRE LAS REMESAS AL EXTERIOR Y A LA TARIFA A LA RENTA IMPONIBLE DE LAS RENTAS DE CAPITAL Y A LA DE LAS GANANCIAS DE CAPITAL”, con el que se pretende, según se indicó, la reforma al artículo 59 de la Ley del impuesto de Renta, aumentando las tarifas del impuesto de remesas al exterior, en cinco puntos porcentuales. En la exposición de motivos se señala que: “Se aumentarán en cinco puntos porcentuales los pagos que se hacen por remesas al exterior, estas constituyen rentas de fuente costarricense por servicios y otros conceptos que se reciben por parte de empresas o personas que no tienen establecimiento permanente en Costa Rica. Estos pagos están claramente relacionados con las actividades desarrolladas en el país y, por tanto, son gastos deducibles del impuesto sobre las utilidades, cuando se haya cumplido con la correspondiente retención.”

Sobre este punto, es importante destacar que no existe en la exposición de motivos una justificación técnica clara en la que se señalen los aspectos relevantes que llevan a proponer un aumento de esa entidad y se echa de menos la referencia a algún estudio técnico que lo respalde. De este modo, no se observa en el documento remitido una justificación de que dicho aumento efectivamente vaya a colaborar con lograr un equilibrio en las finanzas públicas sin afectar negativamente la economía del país, como lo señala la exposición de motivos.

Y si bien el tema de la tarifa resulta un elemento esencial del tributo que, por así disponerlo el principio de legalidad tributaria, su determinación o modificación corresponde a una potestad legislativa que debe quedar plasmada expresamente en la ley, conforme lo dispone el artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, lo cierto es que no se puede dejar de lado tampoco la necesidad de que las normas se ajusten a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.

En ese sentido, y como así lo afirmamos en el citado pronunciamiento PGR-OJ-001-2022, “una norma es idónea y proporcional, cuando la proporcionalidad nos remite inevitablemente a un juicio comparativo entre la finalidad perseguida por la norma y el tipo de restricción que se impone o se pretende imponer, de suerte tal que la limitación no vaya más allá del beneficio que se pretende obtener”.

Así, consideramos oportuno resaltar ahora, que la eventual ausencia de criterios técnicos y estudios económicos del impacto de la reforma tributaria que se intenta o bien, el análisis de lo que esto incidirá en los ciudadanos o en la economía en general, podría dar pie a que la norma no se ajuste a estos principios constitucionales. La Sala Constitucional en el voto n.°6805-2011 desarrolló el tema indicando en lo que interesa lo siguiente:

“Como es bien sabido los principios de razonabilidad y de proporcionalidad se erigen en el Estado social y democrático de Derecho como un límite infranqueable a la arbitrariedad. De ahí que hoy es pacíficamente aceptada la teoría de interdicción de la arbitrariedad. Por ello, el ejercicio de las potestades discrecionales noautorizana ningún órgano o ente a dictar normas y actos arbitrarios, que lesionen principios elementales de justicia y equidad. En este...

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