Opinión Jurídica nº 026 -J de 19 de Marzo de 2019, de Asamblea Legislativa
| Emisor | Asamblea Legislativa |
19 de marzo de 2019
OJ-26-2019
Señor
Walter Muñoz Céspedes
Diputado
Asamblea Legislativa
Estimado señor:
Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio No. DWM-75-2018 de 9 de octubre de 2018, mediante el cual requiere nuestro criterio sobre lo siguiente:
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¿Es factible compensar con propiedades en un sitio diferente al del Parque Nacional o Reserva Biológica? Por ejemplo, ¿podría compensarse pagando propiedades dentro de un Parque Nacional o Reserva Biológica donde todavía no se hayan pagado tierras de particulares que se expropiaron para conformar ese Parque Nacional o Reserva Biológica?
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Si existieran terrenos del Estado adyacentes a un Parque Nacional o Reserva Biológica con una categoría de protección inferior a la de un Parque Nacional o Reserva Biológica, ¿podría compensarse con esos terrenos del Estado cambiando la categoría de manejo, para que sea de protección absoluta, e incorporando dichos terrenos al Parque Nacional o a la Reserva Biológica? Esta opción le ahorraría al Estado sumas significativas de dinero ya que no se tendría que comprar o expropiar terrenos a particulares para esa compensación.
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Según el convenio de RAMSAR que entró a regir en Costa Rica a partir del 27 de abril de 1992. se establece la posibilidad de reducir el área de un humedal y de compensar en otro lugar. ¿Se puede mediante ley que tiene rango inferior a un convenio internacional reducir el área de un humedal? ¿Qué requisitos deben cumplirse para concretar la reducción del humedal? ¿Cómo procede la compensación en un lugar diferente al del humedal cuya área se redujo por una ley?
De previo a dar respuesta a su consulta, es preciso indicar que según los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.
La Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública, para los efectos anteriores, cuando consulta un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así, cuando requiere nuestro asesoramiento sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa, lo cual también aplica cuando la consulta es planteada por un diputado particular.
Pese a ello, la Procuraduría ha atendido las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.
I. Sobre lo consultado.
A. Sobre la disminución y compensación de áreas silvestres protegidas.
Según lo dispuesto por el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad (No. 7788 de 30 de abril de 1998) un área silvestre protegida es una zona geográfica delimitada, constituida por terrenos, humedales y porciones de mar, que se declara como tal por representar un significado especial por sus ecosistemas, la existencia de especies amenazadas, la repercusión en la reproducción y otras necesidades y por su significado histórico y cultural; y que están dedicadas a conservar y proteger la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios de los ecosistemas en general.
Además, de conformidad con los artículos 38 de la Ley Orgánica del Ambiente y 13 y 14 de la Ley Forestal (No. 7575 de 4 de octubre de 1995), las áreas silvestres protegidas forman parte del patrimonio natural del Estado, y son bienes de dominio público, exceptuando, claro está, las áreas silvestres privadas o los sectores particulares de las áreas silvestres de propiedad mixta (que son mencionadas en el artículo 60 de la Ley de Biodiversidad).
La Sala Constitucional ha reconocido, en múltiples ocasiones, que la validez de la disminución de la cabida de un área silvestre protegida depende de si se ajusta o no a lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente. En otras palabras, reducir la cabida de un área silvestre protegida no resulta inconstitucional si se cumple con dos requisitos esenciales: si la medida se adopta mediante una ley y si, de previo, se cuenta con estudios técnicos suficientes que justifiquen la medida.
Concretamente, se ha dispuesto que:
“El reparo de constitucionalidad que se plantea en esta acción, es procedente. No a otra conclusión se puede llegar, cuando de la doctrina sustentada por este Tribunal, se extrae la regla según la cual cualquier modificación que implique la reducción de los límites de un área silvestre protegida –sin importar cuál sea su categoría de manejo- debe hacerse mediante acto legislativo avalado por un criterio técnico previo, que justifique su adopción. Por ello es que la omisión de cumplir con los requisitos sustanciales antes apuntados, ha sido calificada de ilegítima desde el punto de vista constitucional, pues supone la vulneración al ambiente y a la salud como derechos fundamentales, así como a los principios constitucionales de proporcionalidad y razonabilidad (sentencia número 2003-11397 del 8 de octubre de 2003). Después de todo, la Sala ha sostenido que «el requisito sustancial de contar con un estudio técnico que justifique la reducción del área, resulta imprescindible aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente» (sentencia 1999-2988). En efecto, la profusa jurisprudencia ha hecho prevalecer el principio y el derecho garantizado en el artículo 50 constitucional. Como ejemplo, interesa citar un extracto de la sentencia número 7294-98 del 13 de octubre de 1998: «...para reducir un área silvestre protegida cualquiera, la Asamblea Legislativa debe hacerlo con base en estudios técnicos suficientes y necesarios para determinar que no se causará daño al ambiente o se le pondrá en peligro y, por ende, que no se vulnera el contenido del artículo 50 constitucional. El principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aún cuando no...
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