Opinión Jurídica nº 026 -J de 08 de Marzo de 2023, de Asamblea Legislativa
| Emisor | Asamblea Legislativa |
8 de marzo de 2023
PGR-OJ-026-2023
Señora
Cinthya Díaz Briceño
Jefa de Área
Área de Comisiones Legislativas IV
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con la aprobación del Procurador General Adjunto, por ministerio de Ley -art. 12, párrafo segundo de la Ley No. 6815-, damos respuesta al oficio No. AL-CPEAMB-0330-2022 de 16 de noviembre de 2022.
Mediante el citado oficio, se nos comunica que la Comisión Permanente Especial de Ambiente de la Asamblea Legislativa, acordó mediante moción aprobada en sesión No. 21, someter a consulta ante la Procuraduría General de la República el proyecto de ley tramitado bajo expediente legislativo No. 23.383 denominado “LEY DE CONTROL Y REGULACIÓN DEL CANNABIS PARA USO RECREATIVO”.
En razón del objeto de consulta, aclaramos que, el criterio por rendir, se basa en consideraciones jurídicas de constitucionalidad y de legalidad, por lo que nos abstendremos de emitir juicio sobre aspectos de oportunidad y conveniencia, no sin antes señalar la necesidad de realizar un debido estudio y valoración por parte del órgano legislativo en caso de ser necesario; toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, de manera tal que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito.
Expuesto lo anterior, se desea enfatizar que, el presente proyecto de ley posee una relevancia país, al estar en frente de un tema de política pública, no solo en el ámbito de la salud, sino también en cuanto al tema de seguridad, economía, entre otros; por lo que, se desea hacer hincapié en la importancia de los criterios técnicos emitidos por aquellas instituciones especializadas en cada uno de estos ámbitos y que han sido consultadas sobre el proyecto en cuestión, esto con el fin de dar un abordaje integral al respecto.
Indicado lo anterior, se considera oportuno abordar los siguientes aspectos:
A) Sobre la Admisibilidad de las consultas planteadas por las Comisiones y demás Órganos Legislativos; B) Marco Jurídico sobre estupefacientes en Costa Rica, C) Análisis del Proyecto de Ley y D) Conclusión.
SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS COMISIONES LEGISLATIVAS Y DEMÁS ÓRGANOS LEGISLATIVOS.
Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio debemos indicar que, debido a que la gestión que se nos remite no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, no es un dictamen vinculante (pues es evidente que en ese ámbito nuestro pronunciamiento no podría privar sobre el del legislador), sino una opinión jurídica carente de esos efectos.
Además, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable en este tipo de asuntos, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política. (Ver, entre otras la OJ-053-98 del 18 de junio 1998, la OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, la OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, la OJ-159-2020 del 16 de octubre del 2020 y la PGR-OJ-050-2022 del 18 de marzo de 2022).
Tampoco aplican en estos casos los artículos 27 y 30 de la Constitución Política, ni el 32 de laLey de la Jurisdicción Constitucional, pues no nos encontramos frente a una petición pura y simple para entregar información en poder de la Procuraduría, sino ante la solicitud de emitir un criterio técnico jurídico que, por su naturaleza, no puede estar sujeto al plazo de diez días hábiles establecido en la última disposición citada.
Finalmente, debemos indicar que, si bien brindar este tipo de asesoría no está contemplado dentro de las obligaciones atribuidas a la Procuraduría en su Ley Orgánica, hemos decidido, como una forma de colaborar con la Asamblea Legislativa, emitir nuestro criterio con respecto a los proyectos de ley sobre los cuales se nos confiera audiencia, en el entendido de que lo hacemos dentro del plazo que nos lo permita la atención de nuestras obligaciones legales.
MARCO JURÍDICO SOBRE ESTUPEFACIENTES EN COSTA RICA
TRATADOS INTERNACIONALES
De previo a referirnos de manera concreta al proyecto en consulta, esta Procuraduría considera oportuno señalar que, a nivel internacional y nacional existe regulación normativa respecto a los estupefacientes, entre los cuales se encuentra el cannabis; razón por la cual es necesario referirnos a la misma, con el fin de contextualizar jurídicamente el presente proyecto de ley.
Nuestro país ha suscrito una serie de acuerdos y tratados que recogen normativa sobre drogas, estupefacientes, psicotrópicos y sustancias prohibidas, entre los cuales podemos citar a la Convención Única sobre Estupefacientes de las Nacionales Unidas, del 30 de mayo de 1961, el Protocolo de Modificación de la Convención Única sobre Estupefacientes de 1972, el Convenio de Viena sobre Sustancias Psicotrópicas y la Convención de las Naciones Unidas sobre el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas, del 19 de diciembre de 1988.
Tale convenciones establecen un marco regulatorio a fin de evitar la utilización, venta, consumo y distribución de las drogas, estupefacientes, psicotrópicos y sus derivados, entre los cuales se contempla al “CANNABIS”.
Siendo el cannabis, la sustancia que se dispone a regular el presente proyecto de ley, se procederá a realizar un estudio respecto al tratamiento que le dan estos instrumentos internacionales, así como su regulación correspondiente.
La Convención Única sobre Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas de 1961, conceptualiza en su artículo 01 lo que se debe entender por “cannabis”, “planta de cannabis” y “resina de cannabis”, así como estupefacientes, al señalar:
“ARTICULO 1.Definiciones.
-
-Salvo indicación expresa en contrario o que el contexto exija otra interpretación, se aplicarán al texto de la presente convención las siguientes definiciones:
[...]
b) Por "cannabis" se entiende las sumidades, floridas o con fruto, de la planta de la cannabis (a excepción de las semillas y las hojas no unidas a las sumidades) de las cuales no se ha extraído la resina cualquiera que sea el nombre con que se las designe.
c) Por "planta de cannabis" se entiende toda planta del género cannabis.
d) Por "resina de cannabis" se entiende la resina separada, en bruto o purificada, obtenida de la plantadelcannabis.
[...]
j) Por "estupefacientes" se entiende cualquiera de las sustancias de las Listas 1 y 2, naturales o sintéticas.”
Por otra parte, en cuanto a las disposiciones normativas de importancia para nuestros efectos, el artículo 4 del Convenio, establece las obligaciones generales de las partes que adoptan dicho instrumento internacional, al establecer:
“ARTICULO 4
Obligaciones Generales
Las Partes adoptarán todas las medidas legislativas y administrativas que puedan ser necesarias:
-
Para dar cumplimiento a las disposiciones de la presente Convención en sus respectivos territorios;
b) Para cooperar con los demás Estados en la ejecución de las disposiciones de la presente Convención; y
c) Sin perjuicio de las disposiciones de la presente Convención, para limitar exclusivamente la producción, la fabricación, la exportación, la importación, la distribución, el comercio, el uso y la posesión de estupefacientes a los fines médicos y científicos.” (el destacado no es del original).
Por su parte, el artículo 5 establece que la fiscalización al cumplimiento a este tratado, la realizará la Comisión de Estupefacientes del Consejo Económico y Social y la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes.
Para realizar dicha fiscalización, la Convención incluye como documentos anexos cuatro listas sobre estupefacientes, separadas con la enumeración de Lista I, II, III y IV. Ésta categorización implica que los estupefacientes de cada lista tendrán una fiscalización distinta por parte de los mencionados órganos internacionales.
Los anexos identificados como Lista I y Lista IV, incorporan al cannabis como estupefaciente sujeto a fiscalización, según lo regulado por el artículo 2 de la Convención, numeral que indica en lo que nos interesa lo siguiente:
“Con excepción de las medidas de fiscalización que se limiten a estupefacientes determinados, los estupefacientes de la Lista 1 estarán sujetos a todas las medidas de fiscalización aplicables a los estupefacientes en virtud de la presente Convención y, en particular, a las previstas en los artículos 4 e, 19, 20, 21, 29, 30, 31, 32, 33, 34 y 37”.
Es de especial relevancia para analizar la presente consulta, lo establecido en el artículo 2.5, el cual afirma que respecto a estupefacientes de la “lista IV” también deben ser incluidos en la “lista I”, quedando estos sujetos a todas las medidas de fiscalización de la “lista I”; ante lo cual se debe resaltar lo dispuesto su sub-inciso b) que indica lo siguiente:
“(...)
b) Las Partes prohibirán la producción, fabricación, exportación e importación, comercio, posesión o uso de tales estupefacientes, si a su juicio las condiciones que prevalezcan en su país hacen que sea éste el medio más apropiado para proteger la salud y el bienestar públicos, con excepción de las cantidades necesarias únicamente para la investigación médica y científica, incluidos los experimentos clínicos con dichos estupefacientes que se realicen bajo la vigilancia y fiscalización de la Parte o estén sujetos a su vigilancia y fiscalización directas.” (La negrita no es del original).
Lo anterior se reitera en el artículo 22.1, de forma específica para el cultivo de cannabis. Sin embargo, este instrumento internacional, permitía señalar que mediante una interpretación a contrario sensu de lo anterior, si la prohibición no es el medio más apropiado para evitar un perjuicio a la salud de la población debido a las condiciones del país, la producción, fabricación, exportación e importación, comercio, posesión,...
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