Opinión Jurídica nº 032 -J de 04 de Marzo de 2024, de Asamblea Legislativa
| Emisor | Asamblea Legislativa |
4 de marzo de 2024
PGR-OJ-032-2024
Señora
Flor Sánchez Rodríguez
Jefe de Área VI
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio número HAC-392-2023-24 de 15 de febrero de 2024, recibido en esta Procuraduría en la misma fecha, por medio del cual nos comunicó que la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendarios de la Asamblea Legislativa solicita el criterio de esta Procuraduría con relación al texto del proyecto de ley denominado “LEY DE TRANSPARENCIA FISCAL. REFORMA DEL ARTÍCULO 115 DE LA LEY 4755, CÓDIGO DE NORMAS Y PROCEDIMIENTOS TRIBUTARIOS, DEL 3 DE MAYO DE 1971 Y SUS REFORMAS”,que se tramita bajo el expediente legislativo número24013.
Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio, debemos indicar que, debido a que la gestión que se nos remite no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario, en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, es una opinión jurídica carente de efectos vinculantes, pues es evidente que en ese ámbito nuestro criterio no podría privar sobre el del legislador.
Además, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política. (Ver, entre otros, los pronunciamientos OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055- 2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-159- 2020 del 16 de octubre del 2020 y PGR-OJ-050-2022 del 18 de marzo de 2022, PGR-0J-131-2022 de 9 de octubre de 2022, PGR-0J-134-2022 de 12 de octubre de 2022, PGR-0J-170-2022 de 16 de noviembre de 2002 y PGR-0J-055-2023 de 17 de mayo de 2023, entre otros).
DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO DE LEY CONSULTADO
Como mencionamos supra, los señores Diputados y señoras Diputadas de la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendarios de la Asamblea Legislativa solicita el criterio de esta Procuraduría con relación al texto del proyecto de ley número24013, mediante el cual se pretende reformar el artículo 115 de la Ley N°4755, Código de Normas y Procedimientos Tributarios (CNPT).
Al respecto, debemos iniciar indicando que, en la exposición de motivos de este proyecto de ley, se señala que esta iniciativa retoma el texto de un proyecto del año 2018 que, en su momento, fue archivado por los señores legisladores:
“Esta iniciativa había sido presentada en el año 2018 por parte del diputado del Frente Amplio, José María Villalta. Sin embargo, los legisladores tomaron la decisión de archivarlo y de esta forma limitar para la ciudadanía el conocimiento de esta información de una forma que no implique realizar peticiones recurrentes. No obstante, lo anterior, es un tema que continuamos observando en la actualidad: recientemente la Contraloría General de la República, señaló que “160 grandes empresas y contribuyentes reportaron cero ganancias o pérdidas en el 2022, a pesar de reportar activos por más de ¢8.406 billones e ingresos brutos por ¢3.775 billones”. (Lo resaltado no es del original).
Bajo esa consideración, se constató que la presente iniciativa de ley reproduce el texto del proyecto contenido en el expediente legislativo número 21161 que, en su momento, no prosperó en su trámite.
Sin embargo, los legisladores proponentes señalan que en la actualidad se mantienen las mismas preocupaciones respecto a la transparencia fiscal. Por ello, considerando como respaldo las sentencias dictadas por la Sala Constitucional, números 2018-18694 y 2015-15074 relacionadas con el derecho de acceso a la información pública de carácter tributario, afirman que “es claro el sustento constitucional de la publicidad del nombre de los contribuyentes grandes que reportan pérdidas o ganancias nulas. Y es justamente ese sustento constitucional el que impulsa y justifica la presente iniciativa de Ley”.
Agregan que, en el caso de los Grandes Contribuyentes, en Informe Nro. DFOE-SAF-IF-04-2015, la CGR encontró que “[e]n promedio, 93 Grandes Contribuyentes (un 22% del total) declararon cero impuestos de utilidades (no pagaron impuesto en su oportunidad) [en periodo 2010-2013], a pesar de que mostraron una capacidad económica importante, ya que declararon en conjunto montos de ingresos brutos por ¢3,0 billones y de activos totales por ¢6,7 billones. Debe indicarse que 34 grandes contribuyentes declararon reiterativamente cero de impuesto en los cuatro periodos fiscales objeto de estudio. Se han identificado tipologías que causan que estos contribuyentes declaren cero: entre ellas la declaración de ingresos gravables como no gravables y deducciones de gastos improcedentes; operaciones con paraísos fiscales y con precios de transferencia que no proceden”.
En concreto, sobre la presentación de esta iniciativa de ley, señalan los señores legisladores en la exposición de motivos lo siguiente:
“(...) Con sustento en las resoluciones de la Sala Constitucional antes referidas, y en la problemática que ha revelado la CGR al demostrar que una alta proporción de Grandes Contribuyentes Nacionales declaran utilidades nulas o pérdidas, el presente proyecto de Ley tiene por objetivo avanzar en materia de trasparencia fiscal.
Se propone una reforma al Artículo 115 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios con dos objetivos específicos. En primer lugar, convertir en obligatoria la actual facultad que posee la Administración Tributaria para publicar “la lista de las personas deudoras con la Hacienda Pública y los montos adeudados, así como los nombres de las personas físicas o jurídicas que no han presentado sus declaraciones o que realizan actividades económicas sin haberse inscrito como contribuyentes”. Así como disponer expresamente la periodicidad de la actualización de dicha lista.
En segundo lugar, definir la obligación de la Administración Tributaria de publicar anualmente la lista actualizada de Grandes Contribuyentes Nacionales que reportaron pérdidas o utilidades iguales a cero en el anterior año fiscal.
Es de primera importancia facilitar a la ciudadanía el acceso a esa información, pues tal y como ha señalado en Magistrado Castillo Víquez, esta información “en manos de los ciudadanos constituye una importante herramienta para el ejercicio de la democracia participativa en una materia que afecta a todo el colectivo social.”
A continuación, nos referimos al contenido del texto del proyecto de ley.
SOBRE EL FONDO DEL PROYECTO
Como mencionamos supra, el proyecto de ley número24013 pretende reformar el artículo 115 de la Ley N°4755, Código de Normas y Procedimientos Tributarios.
El texto del presente proyecto de ley es idéntico al que se tramitó bajo el expediente legislativo número 21161 denominado también “Ley de Transparencia Fiscal”, el cual fue archivado.
Sobre dicho proyecto de ley, este Órgano Asesor se pronunció, en su oportunidad, mediante opinión jurídica número OJ-152-2019 de 03 de diciembre de 2019, en los términos que se indican de seguido:
“(...) I.- ANALISIS DEL PROYECTO:
El proyecto consta de un único artículo y un transitorio único, que a afecto del comentario resulta menester transcribirlo.
“ARTICULOUNICO.-Se reforma el Artículo 115 de la Ley N°4755, Código de Normas y Procedimientos Tributarios, del 3 de mayo de 1971 y sus reformas, que en adelante se...
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