Opinión Jurídica nº 039 -J de 14 de Abril de 2023, de Asamblea Legislativa
| Emisor | Asamblea Legislativa |
14 de abril de 2023
PGR- OJ-039-2023
Diputados (as)
Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos
Asamblea Legislativa
Estimados (as) señores (as):
Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, nos referimos al oficio No. AL-CPAJUR-2627-2023, de 28 de marzo de 2023, por el que nos comunica que, en virtud de la moción aprobada en sesión 35 del día 21 de febrero pasado, dicha Comisión Permanente ha dispuesto consultarle criterio a su representada sobre elTexto Basedel proyecto:“LEY DE PROMOCIÓN DE DENUNCIAS Y PROTECCIÓN DE LAS PERSONAS DENUNCIANTES Y TESTIGOS DE ACTOS DE CORRUPCIÓN CONTRA REPRESALIAS LABORALES”,Expediente N° 23.449, el cual se adjunta.
I.- Consideraciones sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.
Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.
En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:
"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).
De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:
"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".
Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.
No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.
En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.
De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98, de 18 de junio de 1998; OJ-049-2004, de 27 de abril de 2004; OJ-060-2011, de 19 de setiembre de 2011; OJ-037-2012, de 6 de julio de 2012; OJ-055-2012, de 20 de setiembre de 2012; OJ-138-2017, de 15 de noviembre de 2017; OJ-141-2017, de 16 de noviembre de 2017; OJ-052-2018, de 12 de junio de 2018; OJ-009-2020, de 13 de enero de 2020, OJ-055-2021, 8 de marzo de 2021, OJ-122-2021 de 30 de julio de 2021, PGR-OJ-031-2022 de 22 de febrero de 2022 y PGR-OJ-035-2023 de 27 de marzo de 2023).
Así las cosas, a continuación, emitiremos nuestro criterio no vinculante sobre la propuesta legislativa, en punto a aquellos aspectos concretos que consideramos relevantes y necesarios de comentar a nivel jurídico, según el contenido del proyecto de ley consultado. Y para ello, desde el punto de vista expositivo, seguiremos el orden cronológico del articulado del proyecto.
II.- Criterio no vinculante de la Procuraduría General.
A.- Exposición de motivos.
Grosso modo, esta es una iniciativa del Poder Ejecutivo que, en cumplimiento de compromisos internacionales, y con miras a ajustar nuestro Derecho interno, busca brindar protección a las personas denunciantes y a los testigos de actos de corrupción nacional o transnacional, contra las represalias laborales o discriminación que en ese ámbito puedan sufrir con motivo de su condición de tales, y sancionar el incumplimiento de esas garantías, como una forma de incentivar la denuncia de estas infracciones.
B.- Comentarios generales sobre el proyecto de ley.
Desde lo público, sin lugar a dudas, la corrupción constituye una amenaza al desarrollo económico y social, pues limita la inversión y los escasos recursos disponibles para las políticas públicas, distorsionando la asignación de fondos y las prioridades estatales. Además, debilita la confianza ciudadana en las instituciones democráticas y contribuye a la inestabilidad política e ingobernabilidad. Para el ámbito privado, entre otros efectos adversos, incrementa los costes de hacer negocios y reduce el crecimiento económico.
En las últimas décadas, a nivel internacional, se ha reconocido que la lucha contra la corrupción no puede centrarse solo en el papel de los servidores públicos. Es necesario la corresponsabilidad de todos los actores sociales. De ahí que la denuncia de actos de corrupción, como acto de colaboración con la función administrativa, y la protección de denunciantes y testigos -que es el objetivo de esta propuesta legislativa-, debida y adecuadamente regulados, son instrumentos imprescindibles en la promoción de la rendición de cuentas, tanto en lo público, como en lo privado, pues propician un cambio cultural en las organizaciones y pueden lograr que los denunciantes sientan que su confidencialidad y protección frente a posibles represalias y acciones discriminatorias están garantizadas.
La necesidad de estas garantías ha sido contemplada en diferentes convenios y tratados internacionales anticorrupción: la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción o la Convención Interamericana contra la Corrupción y, de manera más específica, en la Ley Modelo de Protección al Denunciante aprobada por la OEA.
A pesar de haber ratificado estas normas internacionales, en nuestro país, al igual que otros, los sistemas de denuncias y protección de denunciantes no cuentan aún con los marcos legales apropiados o éstos algunas veces resultan deficientes en su aplicación. Por ello, con esta iniciativa se reconoce la protección de denunciantes y testigos como una de los temas prioritarias de la agenda nacional anticorrupción.
Como sistema, la protección de denunciantes de corrupción hace referencia al conjunto de acciones y garantías institucionales orientadas a su protección frente a potenciales consecuencias personales adversas por amenazas o represalias, como consecuencia de sus revelaciones, con el fin de preservar sus derechos.
Y en esa materia, los convenios internacionales dan un marco de referencia para el desarrollo de la legislación interna.
Así, la Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción (CNUCC) contempla en sus artículos 32 y 33 medidas de protección para testigos, peritos, victimas y denunciantes.
“Artículo 32. Protección de testigos, peritos y víctimas
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Cada Estado Parte adoptará medidas apropiadas, de conformidad con su ordenamiento jurídico interno y dentro de sus posibilidades, para proteger de manera eficaz contra eventuales actos de represalia o intimidación a los testigos y peritos que presten testimonio sobre delitos tipificados con arreglo a la presente Convención, así como, cuando proceda, a sus familiares y demás personas cercanas.
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Las medidas previstas en el párrafo 1 del presente artículo podrán consistir, entre otras, sin perjuicio de los derechos del acusado e incluido el derecho a las garantías procesales, en:
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Establecer procedimientos para la protección física de esas personas, incluida, en la medida de lo necesario y posible, su reubicación, y permitir, cuando proceda, la prohibición total o parcial de revelar información sobre su identidad y paradero.
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Establecer normas probatorias que permitan que los testigos y peritos presten testimonio sin poner en peligro la seguridad de esas personas, por ejemplo aceptando el testimonio mediante tecnologías de comunicación como la videoconferencia...
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