Opinión Jurídica nº 044 -J de 27 de Febrero de 2020, de Asamblea Legislativa
| Emisor | Asamblea Legislativa |
27 de febrero de 2020
OJ-044-2020
Licenciada
Cinthya Díaz Briceño
Jefa
Área Comisiones Legislativas IV
Asamblea Legislativa
Estimada licenciada:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, Dr. Julio Alberto Jurado Fernández, procedemos a dar respuesta a los oficios AL-DCLEAMB-050-2019 de fecha 19 de setiembre y AL-DCLEAMB-071-2019 de 13 de noviembre, ambos del año 2019 y al oficio AL-DCLEAMB-078-2020 de fecha 06 de febrero del 2020, mediante los cuales se solicita a la Procuraduría General de la República criterio técnico jurídico respecto al proyecto “Ley para sancionar el apoderamiento y la importación ilegal de los combustibles derivados del petróleo, hidrocarburos o mezclas de hidrocarburos”, expediente N° 21.447.
I.- OBJETIVO DEL PROYECTO
El proyecto tal y como su título lo refiere, pretende sancionar las actividades ilícitas relacionadas con el apoderamiento ilegal de combustibles derivados del petróleo, hidrocarburos o mezclas de hidrocarburos que sean propiedad de la Refinadora Costarricense de Petróleo, en adelante RECOPE, así como la importación ilegal de combustibles.
Ante la gran cantidad de sustracción ilegal de combustible que se ha venido presentando en los últimos años, en relación al daño al poliducto y los materiales que transporta, se ha planteado la necesidad por parte de la Asamblea Legislativa de crear un cuerpo normativo a efectos de tipificar conductas que, además de estar vinculadas con el trasiego ilegal de dicho combustible, provoquen daño al Sistema Nacional de Combustibles, robo de hidrocarburos, sus derivados o mezclas de hidrocarburos, transporte y distribución ilegal de hidrocarburos, apoderamiento, alteración o manipulación ilegítima de marcadores de hidrocarburos e instrumentos de control, receptación de hidrocarburos, sus derivados o mezclas, favorecimiento ilegal de combustible y otros.
Los incesantes mecanismos usados para el robo de combustible y tomas ilegales al poliducto, se están sofisticando cada vez más y ponen en grave riesgo la seguridad de las comunidades circundantes; es por ello que se considera una herramienta legal efectiva, en el tanto a través de esta se tipifican conductas ilícitas y que hoy no están reguladas por nuestro ordenamiento jurídico.
Sí es menester rescatar de la propuesta de comentario sus intenciones de endurecer las penas de las conductas a castigar, ya que, de una breve comparación con la dosimetría de otras penalidades ya existentes en el Código Penal, se observa un incremento sustancial, lo que revela los propósitos de protección de los bienes concernidos a través de la imposición de penas más severas.
II.- CRITERIO DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA
1.- Aspectos preliminares.
a) Aclaración sobre los alcances de la presente opinión jurídica.
Antes de emitir el criterio técnico jurídico solicitado en relación a dicho Proyecto de ley, nos permitimos aclarar que éste criterio versara sobre el texto sustitutivo remitido mediante oficio AL-DCLEAMB-078-2020 de fecha 06 de febrero de 2020, al ser este la versión de más reciente data.
Por otra parte, debemos de indicar el alcance de este pronunciamiento, ya que, según la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, no es posible emitir dictámenes con carácter vinculante cuando lo que se consulta es un proyecto de ley.
El artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, le otorga a la Procuraduría General una competencia asesora en relación con los órganos de la Administración Pública, quienes “por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría”. Criterios que resultan vinculantes para las dependencias administrativas consultantes, según lo señalado en el artículo 2°.
La jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor, reconoce la posibilidad de que la Asamblea Legislativa pueda consultar aspectos relacionados con la labor administrativa que desempeña de manera excepcional a su actividad principal, en cuyo caso los dictámenes emitidos serán vinculantes. Sin embargo, tratándose de consultas relacionadas con la labor legislativa de emisión de leyes que desarrolla, nos encontramos imposibilitados de emitir criterios de acatamiento obligatorio, en el tanto dicha competencia escapa a lo señalado en la normativa que nos rige; sin embargo, con el fin de colaborar, se emitirá criterio sobre el proyecto de ley bajo análisis, no sin antes advertir que, por lo anteriormente señalado, éste pronunciamiento es una opinión jurídica sin efectos vinculantes.
b) Declaratoria de interés público sobre el Sistema Nacional de Combustibles.
El Proyecto de Ley N° 21.447 “Ley para sancionar el apoderamiento y la importación ilegal de los combustibles derivados del petróleo, Hidrocarburos o mezclas de Hidrocarburos”, en su artículo 4° pretende establecer una declaratoria de interés público sobre el Sistema Nacional de Combustibles (véase su definición en el inciso h) del artículo 3° de la iniciativa que nos ocupa), el cual está constituido por “... el conjunto de instalaciones y equipos especializados que, en forma interrelacionadas, permiten abastecer de manera continua las necesidades del mercado nacional de hidrocarburos...”, con la finalidad de que no solo comprenda el poliducto de RECOPE sino, además, el conjunto de instalaciones y equipos especializados que permiten el abastecimiento del servicio público del suministro de combustibles derivados de hidrocarburos; lo anterior con el fin de proteger cualquier otra infraestructura que se pueda ver afectada en un futuro por actos delictivos de sustracción de dicho material, lo cual se considera oportuno, considerando que este sistema de tuberías puede variar de nombre con el tiempo, pertenecer a otro estamento público o bien, sufrir modificaciones en su infraestructura, ubicación y extensión.
Conviene indicar primeramente que el legislador goza de una amplia discrecionalidad para valorar y configurar aquello que estima es de interés público, entendiendo por éste, conforme lo indica el artículo 113 de la Ley General de la Administración Pública, la expresión de los intereses individuales de los administrados. Por supuesto, resulta de suyo que la valoración que el legislador realice del interés público debe resultar, no obstante, de un proceso informado y debidamente fundamentado.
Sobre la discrecionalidad en relación con la determinación de cualquier actividad como de interés público, conviene citar el voto N° 3090-2013 de las 16:10 horas del 6 de marzo de 2013 de la Sala Constitucional:
“Al respecto, en cuanto a la noción de “interés público”, la jurisprudencia de esta Sala ha señalado que: “(...) la noción de “interés público” que aparece en el Derecho Públicocumpleuna función triple: a) es uno de los criterios que inspira la interpretación y aplicación de sus normas; b) es un concepto jurídico que, por su parte, necesita ser interpretado, y; c) constituye el núcleo de la discrecionalidad administrativa. La esencia de toda actividad discrecional lo constituye la apreciación singular del interés público realizada conforme a los criterios marcados por la legislación. De manera que la discrecionalidad existe para que la Administración pueda apreciar lo que realmente conviene o perjudica al interés público, para que pueda tomar su decisión libre de un detallado condicionamiento previo, y sometido al examen de las circunstancias relevantes que concurren en cada caso (véase sentencia número 2006-001114 de las 09:45 horas del 03 de febrero de 2006).”
Sin perjuicio de lo anterior, debe indicarse que de acuerdo con el proyecto objeto de consulta, la declaratoria de interés público que se pretende del Sistema Nacional de Combustibles, lo que vendría es a proteger otros bienes que la Administración está obligada a resguardar como la seguridad nacional, la salud pública y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, por cuanto una mala manipulación de este material podría acarrear un desastre de magnitudes inconmensurables.
Por otra parte, tanto la distribución y el transporte de combustible, por su propia naturaleza y la importancia que tienen para la vida en sociedad, son considerados per se un servicio público y , ya que vienen a satisfacer una necesidad de interés general, además por el riesgo que representa tanto para el equilibrio del medio ambiente como para la salud pública en general.
Es por esa razón que se trata de una actividad regulada por el Estado, no solo por su trascendencia sino también por los efectos nocivos que podría tener en perjuicio del interés público que la Administración está obligada a proteger, que la distribución y el trasporte de combustible se manejen en forma indiscriminada y sin ningún tipo de autorización y empleando mecanismos rudimentarios que ponen en riesgo no solo a quienes los manipulen, sino también a los asentamientos humanos cercanos, así como al medio ambiente.
La Sala Constitucional ha señalado que el considerar una determinada actividad como servicio público, es un aspecto de oportunidad:
"Por ejemplo, el artículo 3 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos contiene varias definiciones, entre ellas la de servicio público, como toda actividad que por su importancia para el desarrollo sostenible del país sea calificada como tal...
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