Opinión Jurídica nº 045 -J de 03 de Junio de 2019, de Asamblea Legislativa
| Emisor | Asamblea Legislativa |
03 de junio del 2019
OJ-045-2019
Licenciada
Nery Agüero Montero
Jefe de Área
Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Jurídicos
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio AL-CPAJ-OFI-0429-2018, del 23 de noviembre de 2018, en el que se solicita nuestro criterio en relación con el texto del proyecto de ley intitulado: “LEY QUE ELIMINA LA VINCULANCIA DE LOS DICTÁMENES DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA”, tramitado bajo el expediente legislativo n.°19.978.
Tomando en cuenta que la iniciativa anterior incide directamente en nuestra Ley Orgánica (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982) en un aspecto, por lo demás, medular en el funcionamiento de este órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, según así nos define su artículo 1, como lo es eliminar el carácter vinculante de nuestros dictámenes con una reforma al artículo 2, las salvedades que normalmente hacemos en relación con los alcances de las opiniones jurídicas que emitimos cuando la Asamblea Legislativa nos consulta un determinado proyecto de ley en trámite cambian en este caso, pues si bien se mantiene que el presente pronunciamiento carece de efectos vinculantes debido a la naturaleza del órgano parlamentario consultante, entendemos que al afectar la labor de la Procuraduría debemos manifestarnos no solo respecto a las posibles cuestiones de constitucionalidad que contenga el proyecto, sino también acerca de la conveniencia o no de su aprobación.
Por fin, debemos indicar que el presente pronunciamiento se emite dentro del menor tiempo que lo permite el ejercicio de las labores ordinarias de esta oficina, habida cuenta que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a la especie, tal y como lo hemos advertido en otras oportunidades.
CONSIDERACIONES ACERCA DEL PROYECTO DE LEY SOMETIDO A CONSULTA:
Dicho lo anterior, tenemos que el texto consultado tiene por objeto, según se indicó antes, la reforma al artículo 2 de nuestra Ley Orgánica, para que se explicite que los dictámenes de la Procuraduría General de la República dejarán de ser de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, si bien mantendrán, junto con el resto de pronunciamientos, la condición de jurisprudencia administrativa, como se puede leer de seguido:
“Artículo 2.- Dictámenes
Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa pero no serán de acatamiento obligatorio, ni tendrán carácter vinculante ni para la Administración Pública ni para el ente u órgano consultante.” (El subrayado no es del original).
La justificación de la reforma propuesta parte de la premisa de que el carácter vinculante de los dictámenes de este órgano le resta agilidad y eficiencia al Gobierno en la toma de decisiones y en la pronta resolución de los problemas que afectan el país, según lo expresa la exposición de motivos: “la presente iniciativa aspira dar mayor eficiencia a la Administración Pública en el cumplimiento de objetivos institucionales, tal y como recomendó la Comisión Presidencial sobre Gobernabilidad Democrática en enero del 2013, por medio de la eliminación del criterio vinculante de los dictámenes de la Procuraduría General de la República, pues estos pueden debilitar y paralizar los actos de la administración activa con consecuencias perjudiciales para los intereses públicos, dado que contra los mismos en muchos casos, no cabe recurso alguno de manera directa aunque la administración activa esté en desacuerdo o los rechace, incluso por criterios técnicos, en el ejercicio legítimo de la discrecionalidad administrativa” (el subrayado no es del original).
Con el debido respeto a los impulsores del proyecto de ley bajo estudio, el planteamiento anterior es equívoco, en cuanto establece como una de las causas de los problemas de gobernabilidad que afectan a la Administración Pública el que los dictámenes de la Procuraduría sean de acatamiento obligatorio para esta y refleja, por el contrario, un desconocimiento del ordenamiento vigente.
En tanto vinculada como está, la Administración Pública, central y descentralizada, al principio de legalidad por mandato constitucional, con arreglo al artículo 11 de la Carta Política, por lo que “actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes” (artículo 11.1 de la Ley General de la Administración Pública) y “estará sujeta, en general, a todas las normas escritas y no escritas del ordenamiento administrativo, y al derecho privado supletorio del mismo, sin poder derogarlos ni desaplicarlos para casos concretos” (artículo 13.1 de la misma LGAP); la labor exegética de naturaleza técnico-jurídica que realiza la Procuraduría del sistema jurídico en su función consultiva, lejos de debilitar el accionar de la Administración Pública busca robustecerlo, al orientarla en la toma de decisiones cuando se le aclara los fundamentos y las consecuencias jurídicas que el ordenamiento prevé en relación con el tema consultado, según lo indicamos en el pronunciamiento OJ-018-2007, del 27 de febrero de 2007:
“El fin último que se persigue con la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas es el de ayudar a esclarecer a la autoridad administrativa, mediante el criterio técnico jurídico, sobre los principios y modalidades de sus competencias al momento de emitir un acto administrativo, así como sobre el alcance de las diversas normas que integran el ordenamiento jurídico. Es así como:
“Función de asesoramiento, el acto consultivo debe preceder la adopción de la decisión. Los...
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