Opinión Jurídica nº 056 -J de 18 de Junio de 2015, de Asamblea Legislativa
| Emisor | Asamblea Legislativa |
OJ-056-2015
18 de junio de 2015
Señora
Hannia M. Durán
Jefa de Área
Comisión Permanente Especial de Ambiente
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio No. AMB-137-2015 de 16 de abril de 2015, en el que consulta nuestro criterio sobre el proyecto de “Ley de protección del bienestar de los habitantes en la zona marítimo terrestre (ZMT) y de garantías ambientales sobre el Patrimonio Natural del Estado”, expediente No. 19.444, publicado en el Alcance No. 17 a La Gaceta No. 50 de 12 de marzo de 2015.
Como se ha señalado en ocasiones similares, en las cuales un diputado o una comisión legislativa requiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un proyecto de ley, nuestro análisis no constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de algún reparto administrativo, como consecuencia de lo dispuesto en nuestra Ley Orgánica No. 6815 de 27 de setiembre de 1982; sino más bien una “opinión jurídica”, que no vincula al consultante, y que se da como colaboración institucional para orientar la delicada función de promulgar las leyes.
Asimismo, y como ya se ha indicado en otras oportunidades, “...al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone” (véase, entre otras, la opinión jurídica OJ-097-2001 de 18 de julio del 2001).
De acuerdo con su exposición de motivos, el proyecto de ley consultado tiene como objetivo “realizar una serie de reformas coordinadas y sistemáticas a distintos artículos de la Ley de Zona Marítimo Terrestre, Ley No. 6043; y la Ley Forestal No. 7575, a efectos de generar una regulación que concilie adecuadamente la administración territorial de los terrenos de la Zona Marítimo Terrestre (ZMT) con el uso y la protección ambiental que establece nuestra legislación en la materia, y la diversa normativa y principios que rigen un sano equilibrio, entre el ámbito ecológico y humano, y los principios internacionalmente reconocidos del desarrollo sostenible”. Se busca “complementar los vacíos legales existentes en la materia de esta zona especial, procurando ser un modelo que concilie la protección de los recursos naturales y el patrimonio natural del Estado con la calidad de vida de los habitantes de la República que históricamente habitan y trabajan en estas zonas”.
A pesar de lo general de su motivación, el proyecto de ley lo que persigue es regular un supuesto fáctico muy concreto: la posibilidad de otorgar concesiones a particulares en áreas de Patrimonio Natural del Estado existente dentro de la zona marítimo terrestre.
De acuerdo con la legislación vigente, las áreas de Patrimonio Natural del Estado, así calificadas por el Área de Conservación correspondiente del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), que se localicen en zona marítimo terrestre, se excluyen del régimen ordinario de concesión por parte de las municipalidades, correspondiendo su administración al SINAC, el que sólo podrá realizar o autorizar actividades relacionadas con ecoturismo, capacitación e investigación (artículos 13, 15 y 18 de la Ley Forestal).
De entrada, considera este órgano consultivo que la iniciativa de ley puesta en conocimiento, al no contar con estudios técnicos que determinen las condiciones actuales de estos terrenos y el eventual impacto ambiental que sobre ellos podría darse si se permite la realización de actividades no asociadas con la conservación, como los usos habitacionales o comerciales, aunque se firme un contrato de responsabilidad ambiental, conllevaría su eventual inconstitucionalidad por violación al artículo 50 de la Constitución Política y a los principios precautorio y de no regresión en materia ambiental.
Valga recordar al efecto la reciente sentencia No. 18836-2014 de las 16 horas 20 minutos del 18 de noviembre de 2014, en que se resolvió consulta legislativa facultativa de constitucionalidad sobre el proyecto de ley “Desafectación y titulación de la zona fronteriza entre la República de Costa Rica y la República de Panamá", expediente legislativo número 16657:
“ a) Violación al derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como de los principios precautorio y de no regresión en materia ambiental, establecidos en los artículos 50 y 121, inciso 14, de la Constitución Política.
(...) De conformidad con la sentencia parcialmente trascrita, las franjas fronterizas de nuestro país forman parte del Patrimonio Natural del Estado y requieren de una protección especial. Sin embargo, al analizar el contenido del Proyecto de Ley consultado, se concluye que, ciertamente, este no solo no garantiza, en forma eficaz, que ese patrimonio no se vea seriamente afectado con la desafectación de la franja fronteriza sur que con él se pretende, a favor de personas particulares, quienes quedan facultadas para titular esos terrenos a su nombre, sino que el mismo proyecto prevé la posibilidad de que esos terrenos del Patrimonio Natural del Estado, eventualmente, pasen a manos privadas –en virtud de la deficiente tutela que al respecto contiene el proyecto-. (...)
Pero dado que la desafectación de los terrenos que conforman la franja fronteriza sur se hace sin contar con ningún conocimiento de cuáles terrenos, en concreto, son los que se están afectando, cabe la alta probabilidad de que se afecten terrenos que formen parte del Patrimonio Natural del Estado; de allí la norma que contiene el inciso c), del artículo 18. Esto, claro está, es contrario al principio precautorio y al de no regresividad en materia de tutela ambiental, que la Sala ha venido desarrollando a través de su jurisprudencia. Así, en sentencia número 2009-0601 de las 15:03 horas del 21 de enero de 2009, en relación con el principio precautorio, este Tribunal Constitucional, expresó:
“3- El Principio precautorio en materia de derecho ambiental. Este principio está contenido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río, la cual dispone:
"Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente". (En igual sentido ver artículo 11 de la Ley de Biodiversidad).
Como ya indicó la Sala, el término prevención deriva del latín "praeventio", que alude a la acción y efecto de prevenir, a aquellas preparaciones y disposiciones que se hacen anticipadamente para evitar un riesgo o ejecutar una cosa. La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención, se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener, la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, basada en estudios técnicos, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior, debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido el daño, las consecuencias biológicas y socialmente nocivas pueden ser irreparables, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente”.
En el caso del proyecto en consulta, considera la Sala Constitucional, que llevan razón los diputados y diputadas consultantes con respecto a su preocupación por el posible daño ambiental irreparable que la desafectación, en forma general y sin conocimiento concreto sobre cuáles inmuebles involucrará, produciría en el Patrimonio Natural del Estado la aplicación de la normativa en cuestión. Hay más que una duda razonable sobre la posibilidad de que tal afectación se produzca, debido a la falta de estudios técnicos que especifiquen, de previo, cuáles terrenos, en concreto, son los que, finalmente, saldrán del patrimonio del Estado y serán titulados a nombre de particulares. Esto, precisamente, va en contra del principio precautorio que obliga al Estado a tomar las medidas necesarias para asegurar una adecuada protección al Patrimonio Natural de la Nación. Con ello, también, se violan importantes convenios internacionales debidamente ratificados por Costa Rica, tal y como lo señalan los consultantes, entre los que cabe citar el artículo 4, inciso f), del Convenio Regional para el Manejo y Conservación de los Ecosistemas Naturales Forestales y el Desarrollo de Plantaciones Forestales, Ley N° 7271, de 1° de febrero de 1996, y los artículos 3, 10 y 18, del Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres Prioritarias en América Central, Ley N° 7433 de 14 de setiembre de 1994, tan solo por citar algunos ejemplos de las obligaciones que, en el ámbito internacional, pesan sobre el Estado costarricense con respecto a la aplicación amplia del principio precautorio en materia ambiental y de protección de nuestra riqueza natural. Por su parte, esta Sala ha definido el contenido del Patrimonio Natural del Estado, en los siguientes...
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