Opinión Jurídica nº 067 -J de 15 de Marzo de 2021, de Asamblea Legislativa
| Emisor | Asamblea Legislativa |
15 de marzo de 2021
OJ-067-2021
Licenciada
Erika Ugalde Camacho
Jefa de Área
Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales y
Desarrollo Local Participativo
Asamblea Legislativa
Estimada licenciada:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su atento oficio N° CPEM-067-2020 del 16 de setiembre del 2020, cuya atención me fue reasignada el 06 de enero del presente año, mediante el cual se solicita nuestro criterio en relación con el proyecto de ley denominado: “MODIFICACIÓN AL ARTÍCULO 19 DE LA LEY 3859 PARA ACELERAR LA DONACIÓN DE TERRENOS MUNICIPALES O ESTATALES A LAS ASOCIACIONES DE DESARROLLO COMUNAL, UNIONES CANTONALES Y FEDERACIONES REGIONALES CONSTITUIDAS BAJO LA LEY 3859 Y DARLE UNA DISTRIBUCIÓN ADECUADA A LOS RECURSOS QUE GIRA EL ESTADO POR CONCEPTO DEL 2% DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA AL MOVIMIENTO COMUNAL”, expediente legislativo Nº 21.614, publicado en el Alcance N° 218 a La Gaceta N° 190 del 08 de octubre del 2019.
I. CONSIDERACIONES PREVIAS SOBRE LA NATURALEZA Y ALCANCES DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO:
Es oportuno, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.
En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente: "Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).
De la norma transcrita se extrae que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes: "Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".
Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.
No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, contribuir con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.
En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.
Finalmente, se advierte que, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98 de 18 de junio de 1998, OJ-049-2004 de 27 de abril de 2004, OJ-060-2011 de 19 de setiembre de 2011, OJ-037-2012 de 6 de julio de 2012; OJ-055-2012 de 20 de setiembre de 2012, OJ-138-2017 de 15 de noviembre de 2017, OJ-141-2017 de 16 de noviembre de 2017, OJ-052-2018 de 12 de junio de 2018 y OJ-009-2020, de 13 de enero de 2020, OJ-115-2020 del 21 de julio del 2020).
Así las cosas, a continuación, emitiremos nuestro criterio no vinculante sobre la propuesta legislativa, en orden a aquellos aspectos concretos que consideramos relevantes y necesarios de comentar, según el contenido del proyecto de ley consultado.
II. BREVE SINOPSIS GENERAL DEL PROYECTO DE LEY:
El proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia, señala en su exposición de motivos que su finalidad es darle una regulación específica y expedita a la donación de bienes inmuebles a las organizaciones comunales, para hacer realidad el mandato establecido en la Ley N° 3859 “Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad (DINADECO)”.
En ese sentido, señala que en “la actualidad el donante (Estado, instituciones, municipalidades y otros) tiene que transitar por una serie de engorrosos procesos que incluyen hasta la promulgación de una ley específica que dura a veces de ocho a veinte años de tramitología. Una vez realizado este trámite, siguen otros requisitos como toma de nuevos acuerdos por parte de la entidad donante y escritura pública en la Notaría del Estado”.
Por ello, se considera que es “hora de agilizar procesos y de brindar una responsabilidad total a la entidad gubernamental o municipal para que pueda, previo acuerdo de su órgano concedente, realizar una acción expedita, tutelada por el Estado, pero eximida del trámite de una ley específica”.
Asimismo, establece que “la distribución del aporte estatal del 2% del Impuesto sobre la Renta ha sido objeto de modificaciones necesarias para lograr mejores resultados y una estrategia de progreso para las comunidades.
Dar un paso en firme en este sentido, será de gran beneficio para el movimiento comunal que trabaja ad honorem para desarrollar el progreso de nuestros pueblos”.
De esta forma, establece el proyecto de ley:
“ARTÍCULO ÚNICO- Refórmase el artículo 19 de la ley 3859, Ley sobre desarrollo de la comunidad, de 07 de abril de 1967 y sus reformas, para que el texto diga:
Artículo 19- El Estado, las instituciones autónomas y semiautónomas, las municipalidades y demás entidades públicas, quedan autorizadas para otorgar subvenciones, donar bienes o suministrar servicios de cualquier clase, a estas asociaciones, como una forma de contribuir al desarrollo de las comunidades y al progreso económico y social del país.
Para los efectos de esta Ley, la donación de bienes inmuebles se considera como una gestión propia de la entidad donante, por lo cual no requerirá una ley específica que la faculte. Se autoriza a la notaría del Estado la confección e inscripción de la escritura gratuita, previo recibo de los acuerdos correspondientes y los planos sellados por el Registro Nacional.
El Estado incluirá en el Presupuesto Nacional una partida equivalente al 2% de lo estimado del Impuesto sobre la Renta de ese período, que se girará al Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, para las asociaciones de desarrollo de la comunidad, debidamente constituidas y legalizadas.
Para efectos de distribuir el 2% al que se refiere este artículo, el Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad creará el Fondo de Proyectos, el Fondo de Programas y el Fondo por Girar y destinará a cada uno de ellos los siguientes porcentajes: hasta el 40% para el Fondo de Proyectos, hasta el 20% para el Fondo de Programas de DINADECO y hasta el 40 % para el Fondo por Girar, el cual será distribuido entre las asociaciones integrales, asociaciones específicas, uniones cantonales, federaciones regionales y la confederación, siempre y cuando cumplan los requisitos reglamentarios establecidos por DINADECO.
Los porcentajes de distribución de los Fondos por Girar entre las organizaciones serán determinados por el Reglamento al Artículo 19...
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