Opinión Jurídica nº 071 -J de 17 de Marzo de 2021, de Asamblea Legislativa

EmisorAsamblea Legislativa

17 de marzo 2021

OJ-071-2021

Licenciada

Cinthya Díaz Briceño

Jefe de Área

Comisiones Legislativas IV

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República nos referimos a su oficio AL-DCLECART-015-2020 del 5 de octubre de 2020, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “Titulación en sede administrativa de inmuebles ubicados en asentamientos propiedad del Instituto de Desarrollo Rural (INDER)”, el cual se tramita bajo el número de expediente 22.138 en la Comisión Especial de Cartago.

Previamente debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.

A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político.

Advirtiendo lo anterior con relación al presente proyecto de ley, debemos señalar, además, que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

El proyecto de ley pretende crear y regular un procedimiento administrativo para la titulación de los inmuebles ubicados en asentamientos consolidados ubicados en zonas de uso rural, cuyo propietario registral sea el INDER y cuyos ocupantes y beneficiarios sean personas jurídicas o físicas nacionales que han ejercido una posesión mínima de diez años (artículos 1 y 3 del proyecto).

Asimismo, el artículo 2 del proyecto de ley dispone que los asentamientos consolidados son aquellos bienes inmuebles en los que viven núcleos familiares, poseedores, parceleros o arrendatarios en forma individual o colectiva y que han ejercido la posesión del inmueble para fines de cultivos, ganadería u otra actividad agrícola, en forma quieta, pública, pacífica e ininterrumpida, por un periodo de diez años o más.

Para tales efectos, el proyecto autoriza al INDER, para que, en el plazo de diez años, contado a partir de la entrada en vigencia de la ley, dirija el procedimiento administrativo de reconocimiento de los derechos posesorios y otorgue el correspondiente título de propiedad, en favor de cada persona física o jurídica, individual o núcleo familiar poseedor (artículo 4).

Señala la exposición de motivos que, una de las finalidades principales de la iniciativa es dotar de tierra para fomentar el desarrollo de la agricultura y demás disciplinas relacionadas con la producción de alimentos, así como consolidar las actividades agrícolas en general y, de paso, aumentar las fuentes de empleo para los trabajadores agrícolas del país.

Como parte de la justificación señalada en la exposición de motivos, se indica:

“(...) Lo anterior permite que los parceleros puedan tener acceso a créditos especiales para emprendedurismo y desarrollo de la economía agrícola en esos inmuebles y sus lugares de ubicación; además, que puedan tener dinero para invertir en la actividad agrícola, lo que hará que la economía del lugar fluya en virtud de que dicho dinero reactivará el movimiento económico y social del lugar donde se ubica el inmueble. (...)”

Partiendo de ello, procederemos a analizar el proyecto de ley que se consulta.

ANTECEDENTE LEGISLATIVO Y LA OPINIÓN JURÍDICA OJ-166-2017

Previo a referirnos sobre el fondo del proyecto sometido a nuestro análisis, resulta importante destacar que en la corriente legislativa se tramitó un proyecto de ley similar al que aquí se analiza (22.138), y del cual se tomaron insumos para su redacción, según se indica en la misma exposición de motivos. Nos referimos al proyecto de ley 19.924, denominado “Ley transitoria para la titulación en sede administrativa, de inmuebles ubicados en asentamientos consolidados”, el cual fue archivado el 7 de mayo de 2020, en virtud del vencimiento del plazo cuatrienal.

Dicho proyecto –al igual que el 22.138 que ahora se consulta- proponía un procedimiento administrativo para la titulación de los inmuebles sobre los asentamientos consolidados (por el plazo de seis años), ubicados en zonas de uso urbano y rural. Los propietarios registrales debían ser personas físicas y jurídicas privadas, el INDER o el INVU, y los ocupantes debían ser personas físicas con una posesión no menor a diez años, en un lote con fines habitacionales, en forma quieta, pública, pacífica e ininterrumpida y a título de dueño.

En dicha oportunidad, este órgano asesor se pronunció a través de la opinión jurídica OJ-166-2017 del 22 de diciembre de 2017, concluyéndose que la Ley General de Informaciones Posesorias contiene controles y garantías judiciales necesarios para acceder a la titulación, en tanto, establece el procedimiento o mecanismo para adquirir cuando se ha poseído un terreno por más de diez años y ha operado la prescripción positiva decenal, por ende, fue criterio de la Procuraduría General de la República que dicho procedimiento es el idóneo para dichos efectos.

Asimismo, se concluyó en aquella oportunidad que la experiencia de titulación en sede administrativa no ha sido positiva en nuestro país, por cuanto las normas que en algún momento han sido autorizadas, se han derogado o anulado por vicios que rozan con nuestra Constitución Política; además, se determinó que, dicho proyecto de ley podría presentar serios problemas de constitucionalidad.

En ese sentido, la opinión jurídica en comentario señala:

“(...) II: SOBRE EL FONDO DEL PROYECTO DE LEY

El presente proyecto de ley, no es el único que ha pretendido autorizar la titulación administrativa en nuestro ordenamiento jurídico. Han sido promulgadas varias leyes en el pasado, por citar algunos ejemplos, Ley de Informaciones Posesorias Administrativas N° 3971 de 11 de octubre de 1967, Ley de Informaciones Posesorias N° 4545 de 20 de 20 de marzo de 1970, Ley de Titulación Múltiple de Tierras N° 5064 de 22 de agosto de 1972 y Ley Especial para la Titulación de Vivienda en Precarios y en Zonas de Desarrollo Urbano no Reconocidas (Precarios), las cuales han sido anuladas o no se encuentran vigentes.

De acuerdo con lo expuesto y lo consagrado en la exposición de motivos del Proyecto de Ley aquí analizado, lo que se pretende con la aprobación de éste, es “...evitar el desgaste de los procesos posesorios actuales, que dilatan, en la mayor de las ocasiones, casi o más de diez años tramitándose ante los tribunales de justicia, con altísimos costos e insatisfacción para las familias interesadas...”

Este tema ya ha sido tratado con anterioridad por la Procuraduría General de la República mediante la Opinión Jurídica OJ-046-2004, entre otras, la cual dispuso en lo conducente lo que a continuación se transcribe:

“... El tema de la titulación ordinaria lo precisamos en el dictamen C-321-2003: "Para que la propiedad sobre inmuebles surta todos los efectos legales, es necesario que se halle debidamente inscrita en el Registro General de la Propiedad' (Código Civil, artículo 267). 'El propietario que careciere de título inscrito de dominio, podrá inscribir su derecho, justificando previamente su posesión por más de diez años en la forma que indica el Código de Procedimientos' (Idem, artículo 479)

En lugar de hacerlo en el Código Procesal Civil, el legislador optó por normar los procedimientos de titulación en la Ley de Informaciones Posesorias, N° 139, y otras leyes especiales, como ocurrió con la Ley 7599.

Las informaciones posesorias constituyen asuntos de actividad no contenciosa, que tienen por objeto proveer de un título inscribible en el Registro Público sobre una finca no inscrita, de dominio privado, a quien carece de él, adquirió el bien por usucapión y cumple los requisitos y trámite legales. Ley de Informaciones Posesorias, artículo 1° y sigts. (...)...

Debe demostrarse una posesión útil y efectiva de más de diez años, en las condiciones que señala el artículo 853 del Código Civil, sea en calidad de dueño, en forma continua, pública, ininterrumpida y pacífica. Además, para obtener la propiedad de inmuebles por prescripción positiva, el artículo 853 ibid. exige el título traslativo de dominio y buena fe. (SALA CONSTITUCIONAL, votos 04587-97 y 2001-00247, que prohija, en parte, el voto de la SALA PRIMERA DE LA CORTE N° 0954-F-90)....

...La usucapión es un modo de adquirir el dominio y otros derechos reales poseíbles, en tanto la titulación es el procedimiento por medio del cual, comprobados los requisitos de aquella, se otorga el título de propiedad registrable. 'La Ley de Informaciones Posesorias no es un medio de adquisición de la propiedad, sino un procedimiento para la obtención del título inscribible'. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia N° 11 de las 15:30 hrs. del 11 de marzo de 1988.

La Procuraduría ha sostenido que el procedimiento idóneo y confiable para demostrar derechos de posesión decenal sobre inmuebles sin inscribir, y en especial boscosos, es el de información posesoria, provisto de garantías de que carece la información ad perpetuam, trámite que resulta insuficiente a esos fines (dictámenes C-249-97, C-006-98 y C-038-2002, entre otros).

Entre los controles judiciales para proteger los derechos e intereses de terceros, incluidos el Estado, titular de las reservas naciones y...

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