Opinión Jurídica nº 088 -J de 05 de Agosto de 2016, de Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo
| Emisor | Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo |
OJ-088-2016
5 de agosto de 2016
MSc. Evelyn Conejo Alvarado
Directora de Urbanismo y Vivienda, INVU
MSc. Leonel Rosales Maroto
Departamento de Urbanismo, INVU
Estimados señores:
Con aprobación de la señora Procuradora General Adjunta, nos referimos a su oficio C-DU-220-2016 de 18 de mayo del año en curso, donde plantean varias interrogantes sobre el numeral 14 de una propuesta de revisión al “Manual para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros en la Zona Marítimo Terrestre”, que indican surge en cumplimiento de la disposición 4.3 del Informe No. DFOE-AE-IF-12-2014 de la Contraloría General de la República.
Por ser la adopción, modificación o derogatoria de un manual, actos de ejercicio de una competencia exclusiva de la Administración, e insustituible por la Procuraduría a través de un dictamen de acatamiento obligatorio, se emite criterio como opinión jurídica no vinculante, para colaborar en el desempeño de sus funciones.
I. Antecedentes
El oficio AL-DU-023-2016 de la Asesoría Legal del Departamento de Urbanismo estimó que para modificar, suspender o derogar, total o parcialmente un plan regulador deben seguirse los requisitos del numeral 17 de la Ley de Planificación Urbana, que prevalece conforme con el principio de jerarquía normativa. Agregó que, previo a la aprobación del INVU, las modificaciones propuestas requieren una nueva viabilidad ambiental y cumplir con los estudios hidrogeológicos. Y citó el Decreto 32967, que establece el procedimiento para aplicar los Índices de Fragilidad Ambiental a planes reguladores ya elaborados.
Por oficio AAA-607-2016 se confirió audiencia al Instituto Costarricense de Turismo, que atendió su Gerente General en oficio G-1081-2016, que avaló el criterio de la Dirección de Planeamiento MPD-P-106-2016 del mismo Instituto, según el cual el artículo 14 de la propuesta incluye el procedimiento del artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana. Indicó que técnicamente es posible ajustar la lámina de zonificación sin modificar los objetivos de un plan regulador vigente. Citó como ejemplos la inclusión de un “modelo de implementación”, retiros o áreas mínimas, trazado de vías, incorporación de mojones, Patrimonio Natural del Estado y cauces, rectificaciones que estimó no deberían ser objeto de audiencia pública si no se restringe o excede lo consignado en el plan regulador, por ser acorde a un análisis costo beneficio. Añadió que las modificaciones a los planes reguladores no deben ser provistas de una nueva viabilidad ambiental y que basta con notificar a la SETENA.
Entre los resultados del “Informe de auditoría de carácter especial acerca de la razonabilidad de las acciones del Estado para poner en vigencia los planes reguladores que comprenda la zona marítimo terrestre del país”, No. DFOE-AE-IF-12-2014 de 19 de noviembre de 2014, del Área de Fiscalización de Servicios Ambientales y de Energía de la Contraloría General de la República, se anotan:
“2.104. Asimismo, el Manual del ICT permite modificar los planes reguladores sin cumplir con una nueva audiencia pública, como lo exige el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, a lo cual si refiere el Manual del INVU. Además, falta precisar los procedimientos relativos a la viabilidad ambiental cuando se efectúen cambios al plan regulador. En este sentido, el Manual del ICT indica los casos en los cuales dichas modificaciones deben ser comunicadas a la SETENA, y el del INVU no se refiere a este tema...
2.107. Asimismo, han existido criterios diferentes acerca del momento correcto para realizar la audiencia pública. La SETENA indicó en la resolución nro. 1704-2011-SETENA del 13 de julio de 2011, que la audiencia se debía realizar antes de presentar el plan regulador para trámite de viabilidad ambiental. Posteriormente, ante disconformidad del entonces Ministro de Turismo, el criterio se revirtió en la resolución nro. 614-2012-SETENA del 29 de febrero de 2012, de manera que la audiencia debe realizarse después de obtener dicha viabilidad. Además, no se advierte en las normas que regulan la materia otros mecanismos de participación ciudadana.” (p. 39).
Y, la disposición 4.3 del citado Informe DFOE-AE-IF-12-2014 ordenó:
“AL DOCTOR EDGAR GUTIERREZ ESPELETA, EN SU CALIDAD DE MINISTRO RECTOR DEL SECTOR AMBIENTE, ENERGIA, MARES Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL O A QUIEN EN SU LUGAR OCUPE EL CARGO Y A LAS JUNTAS DIRECTIVAS DEL ICT Y DEL INVU
4.3. Reestructurar, de conformidad con el marco legal, el proceso de elaboración y aprobación de los planes reguladores, así como, sus procedimientos y requisitos, de acuerdo con las competencias de cada institución. Lo anterior, con criterios de eficacia, eficiencia, integralidad en el ordenamiento y la planificación del territorio, simplificación en los trámites, participación social y en congruencia con lo indicado en los párrafos del 2.1 al 2.13, del 2.45 al 2.62, del 2.63 al 2.69, del 2.70 al 2.86, del 2.87 al 2.96 y del 2.97 al 2.109 de este informe. Esta reestructuración debe considerar el orden lógico de las fases del proceso, los procedimientos y requisitos; congruente con los instrumentos de ordenamiento y planificación territorial a nivel nacional, regional y cantonal, y ser validado con la SETENA, SINAC, MAG, CNE, IGN y SENARA. Además, identificar las reformas legales que resulten necesarias para optimizar el proceso reestructurado, sus procedimientos y requisitos, y accionar lo correspondiente ante la Asamblea Legislativa...” (p. 41-42).
II. Sobre la modificación propuesta
El “Manual para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros en la Zona Marítimo Terrestre”, adoptado mediante los acuerdos de Junta Directiva del Instituto Costarricense de Turismo, Nos. SJD-616-2012 y SJD-039-2013 (Alcance No. 58 a La Gaceta No. 63 de 2 de abril del 2013), y SJD-235-2015 (Alcance 56 a La Gaceta No. 145 de 28 de julio de 2015), señala en su artículo 13:
“13. RECTIFICACIONES, AJUSTES Y MODIFICACIONES EN PLANES REGULADORES VIGENTES.
Aprobado en Sesión de Junta Directiva N° 5785, celebrada el 5 de febrero del 2013, oficio SJD-039-2013.
13.1. Como ya se ha expresado, el proceso de planificación en la ZMT debe ser entendido como un proceso dinámico cuyo objetivo final es el desarrollo de la ZMT y la generación de bienestar para la población local.
13.2. La administración de la ZMT supone promover el desarrollo planificado de la ZMT, bajo un enfoque empresarial y sostenible impulsando, desde las municipalidades y otras instancias del gobierno y la ciudadanía en general, las acciones, proyectos, programas, e inversiones necesarias para llevar a la práctica todo el esfuerzo de planificación realizado.
13.3. En esta perspectiva, los instrumentos de planificación deben de administrarse con suficiente flexibilidad como para garantizar una eficaz adaptación a cambios en el entorno, en las necesidades de las comunidades, cambios en los factores de competitividad turística, cambios en las condiciones físicas del frente costero, o bien, cambios en las necesidades propias del proceso de administración de la ZMT.
13.4. A efectos de imprimirle un sentido estratégico a la gestión de ZMT, y además dotar a la administración de los instrumentos necesarios para hacer más eficiente y eficaz el proceso de administración de la ZMT, se contemplan tres niveles de modificaciones sobre los planes reguladores costeros aprobados y publicados en La Gaceta, incluyendo la lámina de planificación, el reglamento de planificación y modelo de implementación.
13.5. Nivel 1. Rectificaciones técnicas. Supone el ajuste de carácter gráfico de situaciones que afecten o se contrapongan a la situación real de campo y que involucren condiciones tales como:
13.5.1. Necesidades de cambios o ajustes en el trazo de vialidades, producto de errores de dibujo, escala, trazo y ubicación, entre otros posibles.
13.5.2. Necesidades de cambios o ajustes en el trazo de accidentes naturales como cauces de agua producto de errores de dibujo, escala, trazo, ubicación o cambio en las condiciones naturales del terreno, entre otros posibles
13.5.3. Reubicación de mojones en la lámina de planificación producto de re amojonamientos oficiales realizados por el IGN, mismos que pueden ser tanto físicos como digitales.
13.5.4. Otras necesidades de la misma naturaleza que las anteriores que pueda ser justificada bajo criterio de rectificación.
13.6. Nivel 2. Ajustes parciales en la lámina de planificación. Supone el ajuste en la distribución espacial de usos del suelo que no modifican los objetivos y propósitos del plan, ni los objetivos de planificación originalmente propuestos. Podrá involucrar aspectos tales como:
13.6.1. Ajuste en los límites o las áreas de las figuras que demarcan los diferentes usos del suelo del plan, siempre que no superen en 20% el área originalmente planificada.
13.6.2. Cuando sea necesario reflejar modificaciones sobre el límite de los 150 metros de zona restringida concesionable, producto de causas naturales o de reamojonamientos oficiales realizados.
13.6.3. Cuando se deba incorporar dentro de la lámina de Usos de Suelo de un plan Regulador Vigente, algún tipo de afectación de la Zona Pública, producto de autorizaciones excepcionales para el usufructo de esta zona, y que se encuentran establecidas en los artículos 18, 21 y 22 de la ley 6043.
13.6.4. Cuando se deba incorporar eventuales afectaciones...
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