Opinión Jurídica nº 090 -J de 07 de Mayo de 2021, de Asamblea Legislativa
| Emisor | Asamblea Legislativa |
7 de mayo de 2021
OJ-090-2021
Señora
Erika Ugalde Camacho
Jefe de Área
Comisiones Legislativas III
Asamblea Legislativa
Estimada Señora:
Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. CEIZCF-031-2019 de 18 de setiembre de 2019, por medio del cual se nos comunica que la Comisión Especial de Investigación de Zonas Costeras y Fronterizas que ocupan Terrenos de Dominio Público y lo Relativo a Terrenos Pertenecientes al Patrimonio Natural del Estado en situación de Conflicto, requirió nuestro criterio sobre el proyecto de ley no. 20988, denominado "REFORMA DE VARIOS ARTÍCULOS DE LA LEY N° 9221, LEY MARCO PARA LA DECLARATORIA DE ZONA URBANA LITORAL Y SU RÉGIMEN DE USO Y APROVECHAMIENTO TERRITORIAL, DE 27 DE MARZO DE 2014, Y SUS REFORMAS.”
1. Carácter de este pronunciamiento.
De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.
Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.
Pese a lo anterior, y dado que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.
En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa.
Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.
2. Consideraciones sobre el proyecto de ley.
En la exposición de motivos se indica que pese a la emisión de la Ley para la Regularización de las Construcciones Existentes en la Zona Restringida de la Zona Marítima Terrestre (no. 9242 de 6 de mayo de 2014) y la Ley Marco para la Declaratoria de Zona Urbana Litoral y su Régimen de Uso y Aprovechamiento Territorial (no. 9221 de 27 de marzo de 2014), en la zona marítimo terrestre “se ve seriamente limitada la creación de pequeñas y medianas empresas; además, se reducen las opciones para los pescadores y, por supuesto, se menoscaba el crecimiento de la industria turística, tan importante para el crecimiento y la dinamización de la economía local y el fortalecimiento de la calidad de vida de las personas que habitan.”
Por ello, se indica que el proyecto de ley pretende reformar la Ley 9221 para precisar el concepto de zona urbana litoral, dar mayor precisión normativa al régimen de uso y aprovechamiento de los territorios declarados como zona urbana litoral y ampliar el plazo brindado en el transitorio I para que las Municipalidades y las instituciones respectivas emitan el Plan Regulador Costero.
En términos generales, la Ley Marco para la Declaratoria de Zona Urbana Litoral y su Régimen de Uso y Aprovechamiento Territorial dispuso un marco regulatorio para la declaratoria de zonas urbanas litorales por medio de Decreto Ejecutivo para aquellas áreas costeras que, de hecho, tengan una alta concentración urbana antes de su entrada en vigencia y reformó el artículo 6° de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre determinando que dicho régimen no se aplica a las zonas urbanas litorales, pero sin desafectar los bienes demaniales incluidos en ellas.
Para la declaratoria de zona urbana litoral se requiere, además de otros requisitos, la existencia de un plan regulador costero vigente que incorpore los índices de fragilidad ambiental, la evaluación del impacto ambiental y la certificación de patrimonio natural del Estado, y que identifique una alta concentración urbana en el litoral. Asimismo, es necesaria una evaluación de impacto ambiental estratégica del área que se pretende declarar zona urbana litoral, aprobada por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. (Artículo 5°).
Después de cumplidos los requisitos correspondientes y hecha la declaratoria de zona urbana litoral, la Municipalidad debe elaborar un plan regulador urbano, conforme con las disposiciones de la Ley de Planificación Urbana. (Artículo 7°). Posteriormente, la Municipalidad puede otorgar concesiones en las áreas demaniales incluidas en la zona urbana litoral para su uso privativo, teniendo prioridad para ello los concesionarios actuales y los ocupantes de los terrenos. (Artículo 10).
De la posibilidad de otorgar concesiones quedan excluidos los terrenos que presenten espacios abiertos de uso común, los que posibiliten el libre acceso a la costa, los afectos al régimen de patrimonio natural del Estado, los que no correspondan al demanio público y aquellos ubicados en los cincuenta metros contiguos a la pleamar ordinaria que no hayan sido objeto de ocupación antes de la entrada en vigencia de la ley.
La posibilidad de otorgar concesiones en la zona pública es excepcional y está condicionada a que no se modifique el uso ni se amplíe la densidad de la construcción que tenía el terreno antes de la entrada en vigencia de la ley, siempre y cuando tales condiciones hayan sido avaladas por el plan regulador urbano y no incumplan la normativa ambiental vigente.(Artículo 8°).
La ley otorgó un plazo de 4 años (que culminó el 7 de marzo de 2021 según lo indicado en la Ley no. 9408 que la reformó) para que las Municipalidades interesadas solicitaran la declaración de zona urbana litoral y a partir de la emisión del Decreto de declaratoria, la Municipalidad contaría con cuatro años más para emitir el plan regulador urbano necesario para otorgar concesiones. Durante esos plazos se permite que las municipalidades conserven las construcciones existentes en la circunscripción territorial que se pretende declarar zona urbana litoral y se permite que éstas sean utilizadas a título precario, siempre que medie el pago de un canon por uso de suelo.
Los titulares de esas construcciones tienen seis meses para solicitar la concesión una vez aprobado el plan regulador urbano. Las Municipalidades pueden otorgar un plazo de 6 meses para que los interesados ajusten sus construcciones al plan regulador. Y, una vez vencidos esos plazos, se debe ordenar el desalojo y demolición. (Transitorio I).
Por su parte, el proyecto de ley va más allá de lo señalado en la exposición de motivos y plantea una modificación sustancial del régimen dispuesto en la Ley 9221, pues, según su texto, la declaratoria de zona urbana litoral traería consigo la posibilidad de otorgar concesiones, de manera generalizada, a los pobladores y ocupantes de la zona pública de la zona marítimo terrestre incluida en la declaratoria y la posibilidad de inscribir como propiedad privada las áreas de la zona restringida contempladas en la zona urbana litoral. De tal forma, la mayoría de reformas que se plantean pretenden adecuar el texto de la ley a esos dos objetivos.
Para ello, el proyecto exigiría únicamente la existencia del plan regulador costero, al cual deberán sujetarse las concesiones en la zona pública, pues, al sustituirse las concesiones en la zona restringida por la posibilidad de inscribirla como propiedad privada, no se prevé necesaria la existencia del plan regulador urbano que actualmente contempla la ley.
En fin, con el proyecto propuesto la declaratoria de zona urbana litoral pasaría de ser un instrumento para permitir el otorgamiento de concesiones en la zona restringida, y, excepcionalmente, en la zona pública, bajo lo dispuesto en un plan regulador urbano, a ser un mecanismo para desafectar del dominio público la zona restringida de la zona marítimo terrestre y permitir su inscripción como propiedad privada, y, además, para permitir el otorgamiento de concesiones en la zona pública de manera generalizada.
En ese sentido tómese en cuenta que, como ya lo hemos señalado en otras ocasiones, conforme con los principios de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y proporcionalidad, y progresividad y no regresión en materia ambiental, cualquier proyecto de ley que pretenda disminuir...
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