Opinión Jurídica nº 105 -J de 29 de Junio de 2021, de Asamblea Legislativa
| Emisor | Asamblea Legislativa |
29 de junio de 2021
OJ-105-2021
Señora
Ericka Ugalde Camacho
Jef e de Área
Comisi ones Legislativas III
Asamblea Legislativa
Estimad a Señora:
Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. CPEM-012-2020 de 9 de junio de 2020, por medio del cual nos comunica que la Comisión Permanente de Asuntos Municipales requirió la opinión jurídica de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo número 21839, denominado "Ley para promover la reactivación económica y la simplificación de trámites desde lo local.”
1. Carácter de este pronunciamiento.
De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.
Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.
Pese a lo anterior, y dado que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.
En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa.
Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.
2. Consideraciones sobre el proyecto de ley.
Con el fin general de promover la reactivación económica en cada uno de los cantones del país, promover la generación de empleos y facilitar a los Gobiernos Locales su gestión, el proyecto plantea varias reformas a distintas leyes relacionadas con el ámbito municipal.
Por tratarse de varias modificaciones, nos referiremos a aquellas que podrían presentar inconvenientes de orden jurídico, y, advertimos, además, que no nos referiremos a los temas relacionados con el régimen de contratación administrativa, cuya interpretación y aplicación corresponden a la Contraloría General de la República, en concordancia con las facultades de fiscalización superior de la hacienda pública.
En el artículo 2° se plantea adicionar un artículo 10 bis al Código Municipal (Ley no. 7794 de 30 de abril de 1994), con el fin de facultar a las Municipalidades a establecer zonas especiales dentro de sus territorios para fortalecer inversiones y actividades económicas, lo cual pueden hacer varias Municipalidades en conjunto, cuando compartan una estrategia de desarrollo común, factores geográficos, económicos, culturales, político-administrativos o de conectividad de infraestructura.
Además de que no resulta claro en qué consisten las zonas especiales que se podrían establecer, debe señalarse que los artículos 3° y 7° del Código Municipal ya contienen la posibilidad de ejercer las competencias municipales e invertir fondos públicos con otras municipalidades e instituciones de la Administración Pública para el cumplimiento de fines locales, regionales o nacionales, o para la construcción de obras públicas de beneficio común, de conformidad con los convenios que al efecto suscriba, así como suscribir convenios con otras municipalidades o con el ente u órgano público competente, para llevar a cabo, conjunta o individualmente, servicios u obras en su cantón o en su región territorial.
Por ello, se sugiere analizar si lo pretendido con la disposición se satisface con lo que ya prevé el Código Municipal y, por tanto, si la inclusión del artículo 10 bis resulta pertinente y necesaria, tal y como se recomendó en otra ocasión en la OJ-011-2017 de 2 de febrero de 2017 ante una iniciativa similar.
En el artículo 3° se pretende reformar el artículo 71 del Código Municipal con el objetivo de establecer una autorización genérica para donar bienes patrimoniales a sujetos de derecho privado, como asociaciones de desarrollo y organizaciones sin fines de lucro declaradas de utilidad pública por el Ministerio de Justicia, sin necesidad de una ley especial, como se requiere actualmente.
También, se pretende facultar a las Municipalidades a donar y permutar bienes demaniales a otras Municipalidades e instituciones públicas, sin que pierdan su condición demanial y siempre que, el nuevo uso al que se destinen, persiga un interés público prevalente. Es decir, se permitiría la mutación demanial por un acuerdo del Concejo Municipal.
En cuanto a la primera autorización, debe tenerse en cuenta que el artículo 174 Constitucional establece que la ley determinará en qué casos las Municipalidades necesitarán autorización legislativa para enajenar sus bienes. En ese sentido, el artículo 71 del Código Municipal dispone que las donaciones de cualquier tipo de recursos o bienes inmuebles, así como la extensión de garantías a favor de otras personas, solo serán posibles cuando las autorice, expresamente, una ley especial.
La Sala Constitucional ha señalado que “la intervención de la Asamblea Legislativa en esta materia es un acto de autorización típicamente tutelar, que consiste en la remoción de un obstáculo legal para que el órgano competente, realice la actividad autorizada.” (Voto no. 5026-1997 de las 16 horas 21 minutos de 27 de agosto de 1997).
En el caso de las asociaciones de desarrollo, el artículo 19 de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad constituye un marco habilitante para que las Municipalidades les puedan donar bienes patrimoniales. (OJ-017-2021 de 21 de enero de 2021, OJ-091-2019 de 27 de agosto de 2019).
De ahí que, con la modificación propuesta, la autorización legislativa que actualmente requiere el artículo 71 para donar bienes patrimoniales, específicamente a organizaciones no gubernamentales sin fines de lucro declaradas de interés público por parte del Ministerio de Justicia, no resultaría necesaria, y, por tanto, se eliminaría ese control legislativo previo, para ese supuesto específico.
Sin embargo, por la redacción de la norma proyectada, se estaría eliminando la frase actual del artículo 71 que establece que “Las donaciones de cualquier tipo de recursos o bienes inmuebles, así como la extensión de garantías a favor de otras personas, solo serán posibles cuando las autorice, expresamente, una ley especial.” O sea, aunque el fin de la modificación sea permitir la donación a organizaciones no gubernamentales sin fines de lucro sin la necesidad de una ley especial autorizante, de aprobarse el proyecto, podría resultar discutible si la donación y constitución de garantías a favor de cualquier otro sujeto de derecho privado requeriría o no autorización legislativa.
Aunque en virtud lo dispuesto el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública y 11 de la Constitución Política, la Administración en general requiere una norma legal que la faculte a donar sus bienes (Véanse nuestros pronunciamientos nos. C-74-2017 de 7 de abril de 2017, C-094-2019 de 3 de abril de 2019, OJ-096-2007 de 26 de setiembre de 2007, OJ-067-2021 de 15 de marzo de 2021, entre otros) se recomienda revisar el texto de la reforma propuesta y ajustarla al fin específico pretendido, eliminando la amplitud que actualmente posee y evitando interpretaciones erróneas sobre la facultad de las Municipalidades de donar sus bienes inmuebles y constituir garantías a favor de cualquier sujeto particular.
Asimismo, es recomendable indicar en el texto que la facultad que se crearía de donar a favor de organismos no gubernamentales, debe ejercerla el Concejo Municipal, mediante la adopción de un acuerdo.
Luego, en lo que tiene que ver con la autorización a las Municipalidades para que puedan donar y permutar bienes demaniales a otras instituciones públicas, se está haciendo referencia a la figura de la mutación demanial, sobre la cual, hemos señalado:
“En el dictamen 210-2002 de agosto del 2002, se indicó que la mutación demanial y la desafectación son nociones diferentes, presuponen un cambio del destino inicial del bien y, por ahí, participan de similitud...
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